經濟參考報編者：“11月26日，中國社會科學院欠發達經濟研究中心在北京舉辦了《中國縣域經濟發展研討會》，國家有關部門專家、學者和中西部部分縣域基層單位代表共同探討了欠發達地區經濟發展問題。代表們認為，欠發達地區縣域經濟是欠發達地區、西部地區、三農問題的焦點，承擔著協調發展的重任，欠發達地區的經濟發展需要政策傾斜。本報特刊出與會專家代表的發言摘要，希望能為推動中國經濟從城鄉區域差距拉大式發展轉向均衡協調發展道路盡一份力。

    走城鄉協調發展的健康道路

    鄭新立 中共中央政策研究室副主任

    剛剛閉幕不久的中共十六屆五中全會通過的關於“十一五”的建議，提出了要建設社會主義新農村這個要求。建設社會主義新農村，不光是發達地區人民收入提高了,要改變面貌，廣大中西部欠發達地區同樣也要根據自己的條件來推進社會主義新農村建設。

    第一， 建設社會主義新農村對促進我國經濟社會協調發展具有重大深遠意義。最近10多年，城鄉發展差距和城鄉居民收入的差距越來越大。今年城鄉居民收入差距有可能達到1比3.3。如果不採取措施遏制城鄉收入差距拉大的趨勢的話，有人預計到2020年城鄉收入差距有可能達到1比4.0。這樣對我們欠發達地區要實現全面建設小康的目標就很困難。中央提出建設社會主義新農村，是遏制城鄉差距拉大趨勢、實施全面建設小康戰略的一個重要舉措。最近這一輪經濟上升期，出口增長很快，鋼鐵、水泥、電解鋁等原材料工業投資增長很快，但是內需特別是消費需求拉動力不足，今年下半年生産能力過剩開始表現出來，怎樣擴大內需特別是消費需求，消化這些過剩的生産能力呢？建設社會主義新農村，提高農村7、8億人口的收入水平，擴大農村基礎設施建設，是擴大消費需求、消化過剩工業生産能力的重要途徑。我國區域發展差距和城鄉發展差距越來越大，城鄉人民享受發展成果的差距越來越大。現在農村人口平均5、6個人購買的商品才相當於城市人口一個人購買的商品。如果這種情況長期下去，那就和我們黨代表大多數人利益的宗旨是對立的。所以提出建設社會主義新農村是我們黨新世紀、新階段提出的重大戰略決策。在對明年進行具體部署的經濟工作會議上，中央要把在五中全會建議裏的決心變成具體行動，從各個方面加大對農村發展的支持力度，加快農村的發展。

    第二， 我們欠發達地區怎麼樣發展縣域經濟，我提幾點建議。一是，大力發展優勢特色産業。我們欠發達地區自然條件不怎麼好，也可以找到適合本地條件的特色經濟和優勢産業。去年我去甘肅定西去看，他們通過國家扶貧，發展了兩種特色産品，一個是土豆，一個是百合，耐旱、適合西北地區，已經見到成效，每天都有百合通過空運到上海去賣。陜西現在是全國也是全世界最大的蘋果生産基地。一畝地的蘋果收入可以達到6、7千元錢。蘋果增收還有四大潛力可挖。管理、加工、出口、儲藏，光靠蘋果一項就可以讓當地老百姓脫貧致富奔小康。二是改善投資環境，承接沿海地區的産業轉移。現在沿海地區有的地方沒水、沒電、沒地，勞動力成本上升，産業向外轉移，正是中西部欠發達地區吸引資金的好機會。比如説江西省提出的戰略口號就是把江西建成珠三角産業轉移的基地，改善投資環境，去年吸收沿海地區投資突破一千億。

    第三， 加強農村基礎設施和公共服務的建設。長期以來城市人口可以享受到財政拿錢的基礎設施建設及公共服務，道路、供水、供電、學校、託兒所等等，農村人口享受不到。農村的基礎設施大部分是靠農民自己。這很不公平。我們今後要逐步加大對農村的基礎設施和公共服務建設。按我們財政部長的話説就是財政的陽光要照到農村。這對我們欠發達地區的縣來講是一個很好的機遇。即使經濟比較落後的地方，也可以根據自己的條件改善基礎設施，如道路、飲水、清潔能源、環境衛生等。中國農村自來水的普及率只有41%。自來水對改善農民生活很重要。我在江西農村看到用變頻式水泵，100戶的村莊，每戶拿50塊錢，一共5000元錢自來水就解決了，政府再給一點補助更好。

    第四， 建設新農村實現城鄉經濟同步發展。我們參加十一五規劃建議起草的時候，我去韓國考察了新農村建設。改變了我過去的一些認識，過去我認為在工業化、城市化不斷推進過程中，城鄉發展差距和城鄉居民收入差距拉大是一個不可避免的階段。到韓國一看不存在這樣的階段。韓國的城鄉經濟是同步發展的。過去40年間，城鄉居民收入差距一直是1比0.8到0.9，實現了快速發展。我們要學習借鑒國外好的經驗，重視發揮新農村建設的積極作用，改變農村落後面貌，走一條城鄉協調發展的健康道路。

    貧困縣資源優勢轉化需要政策支持

    古元章 甘肅省康縣縣委書記

    我就如何加快欠發達地區縣域經濟發展提幾個政策建議。一是，希望國家對貧困縣的扶持專項資金直接下達。國家對西部貧困縣資金拿出了不少，對我們甘肅，國家一年拿了幾個億，分到各個貧困縣還是杯水車薪。二是，希望國家加大對貧困縣幫扶力度，採取多幫一的模式，給重點扶貧縣以具體的幫助，特別是在解決交通、能源等基礎設施建設等方面，幫助欠發達縣市發展起來。三是，為有利於西部欠發達地區吸引人才和資本，希望國家在增值稅和所得稅的返還比例政策上更加優惠一些，讓東部企業來這些地方投資。四是，幫助解決貧困縣龍頭企業建設問題。

    我們康縣的核桃種植面積在全國居第二，但我們現在一沒人才，二沒技術，三引不進來。這些年我們在引進人才上想了很多的辦法，就是引不來，唯一引來的是把人家老闆感動的落淚以後才來我們這裡投資，投資建廠以後設備壞了一個螺絲釘都要去成都買，這樣的條件怎麼樣辦企業？至今康縣都沒有深加工龍頭企業。這些年我們貧困縣招商引資一直不理想。我們想要加快特色産業。中央下一步制定幫扶政策的時候，能不能多給貧困縣一些補貼資金，能不能在土地和信貸上對龍頭企業放寬一點，幫助我們西部貧困縣儘快將資源優勢轉化為經濟優勢和市場優勢。

     加大轉移支付力度縮小東西部差距

    趙 艾 國務院西部開發辦公室經濟社會組組長

    十六屆五中全會提出全面建設小康社會的難點在農村、在西部。東西部地區的差距突出表現在農村和縣域經濟發展上。西部地區發展緩慢的主要原因之一是思想不夠解放，觀念比較保守。很多地方只讓當地居民喝當地産的酒，只抽當地産的煙。

    要健全互助機制。讓東部地區的企業西進，到西部地區縣域去創業投資，開發資源，把産業轉移到西部地區發展。前不久我們部門做了一個調查，不完全統計，西部大開發六年來，東部八省市對口幫扶資金總額折合77億人民幣，而東部地區對西部地區投資總額是6000億人民幣。

    要健全扶持機制，加快實現公共服務的均等化。要按照十六屆五中全會提出的公共服務均等化原則，加大中央財政轉移支付力度，逐步縮小欠發達地區人民群眾在享受公共服務方面與東部地區老百姓的差距。

    西部地區發展要注意保護生態。西部地區生態脆弱，是縣域經濟發展中的一個很頭疼的問題。如果不發展經濟，財政收入、人民群眾就業收入解決不了，如果要發展，只要你一動土就破壞生態，這個矛盾怎麼解決?首先就是要保護生態，不能動土。在很多地方不發展就是發展。但是，老百姓的日子要改善，享受公共服務要不斷縮小和東部發達地區的差距，國家有義務和責任，要讓不同地區、不同縣域的老百姓享受到大體相同的公共服務，中央要加大轉移支付力度。

    建立直接扶持機制促進貧困地區發展

    陳 恒 甘肅省宕昌縣縣長

    我想就如何加快西部貧困地區縣域經濟發展提一條建議，請求中央對特困地區縣域經濟發展建立一種直接扶持機制。因為間接化的扶持總是被大打折扣。

    我們宕昌縣作為全國最貧困的縣，20年來我們也花了國家不少錢，但至今我們沒有走出貧困。除了基礎條件差等原因外，就是中央扶持項目的資金走的是一種間接化渠道，中央的項目從部、省、市到縣，中間隔了三個層次，層層都要折扣一點。中央項目的支持力度到我們基層已經是強弩之末，被大打折扣了。問題特別嚴重的是，立項程序繁雜，資金捆得太死，想幹的不讓幹，能幹的不可以幹，往往在上級考核與實際需要之間“打擦邊”、“走鋼絲”，使扶貧開發的成效打了折扣。

    今天我參加這個會議的突出感受，就是我們中央有關部委和社科院欠發達經濟研究中心的研究部門，在如何推動縣域經濟發展的大思路上和以前的做法相比有很大的改變。過去研究縣域經濟考慮的是怎樣扶持強的。現在改變為如何扶持弱的。這個思路非常好,抓住了中國縣域經濟發展的癥結和難點。弱勢貧困縣至今連發展的門檻都邁不進,如果沒有一種強力的助推，那就只能被遠遠甩在中國經濟的快車之外。

    縣域經濟呼籲財稅優惠政策

    尹艷林 中共中央財經辦公室副局長

    在城鄉統籌發展的新階段，縣域經濟是實施工業反哺農業，城市支持農村的重要支點和載體，小城鎮是縣域經濟發展的重點。小城鎮經濟發展起來了，農村的商業流通、産前、産中、産後服務及生活服務業得到帶動發展，可以促進農村經濟的全面發展。縣域經濟是吸納農村富餘勞動力轉移的主要渠道，是農民增收的重要途徑。務工收入越來越成為農民增收的主要來源。縣域經濟發展了，農村非農産業發展加快，就業機會增多。

    國家應加大對縣域經濟發展的稅收政策支持。是否可以考慮對縣域新辦企業給予稅收優惠政策，有利於吸引大中城市的資金向縣域經濟流動，有利於減輕企業初期發展的困難。目前縣域企業和大中城市的政策相同，但縣域的負擔更重。縣域經濟肩負了面向三農，服務三農的重任。應該考慮到縣域經濟的困難，給予縣域經濟一些不同於大中城市的財政稅收優惠政策，加大對金融支持力度。

    國家對縣域經濟發展的政策選擇

    陳 星 河南省柘城縣縣委書記

    我重點想談一下國家對縣域經濟發展的政策選擇問題。我感覺在分析影響欠發達地區縣域經濟發展因素時往往過於歸咎於思想觀念不解放，而忽略了政策方面的問題。政策選擇上的差異可以對地區差距擴大造成很大影響。國家對中西部地區和東部地區的政策是不一樣的。我們柘城縣人均土地不到一畝，僅靠農業種植是沒有出路的。我感到國家要加速幫助中部地區實現工業化，在這個過程中最重要的就是政策問題，一是中部工業化希望得到土地政策的支持。二是金融支持政策。沿海發達地區當初起步發展時，國家銀行給予過大力支持，現在中西部地區很多企業剛剛起步，信用評級較低，難以貸到款，中小企業發展成為難題。三是基礎設施建設和公共産品方面，應該向欠發達地區傾斜。四是就業培訓和勞務輸出政策，需要國家加大投入支持。

    縣域經濟發展面臨良好時機

    趙長保 農業部政策研究中心副主任

    當前，縣域經濟發展面臨一個良好時機。政策條件和輿論環境比較有利。各方面對縣域經濟發展關注度提高。東部地區經過20多年的優先，工業化層次遠遠超出中西部地區。比如説，在全國GDP總量中，在城鄉居民儲蓄存款餘額總量中，在地方各級財政收入支出總量中，在外商投資總量中，東部地區除財政支出所佔比重大約50%多以外，其他各項所佔比重都在60%到80%以上。現在東部地區出現了經濟轉型現象，給中西部地區縣域經濟發展帶來了機遇。東部地區出現民工荒就是一例。東部地區前20年都是以低工資勞動力來快速發展的。現在收入水平提高，再沿用原來簡單的低工資方式維持再生産已經非常困難了。東部地區經濟必須轉型，傳統的優勢産業必須向周邊地區擴散。中西部地區縣域經濟可以借此找到相當多的機會。

    農村勞動力轉移的進度還可以加快。2002年以後，國家在促進勞動力轉移方面出臺了一些新的政策。農村勞動力流動在認識上宏觀上已經沒有什麼障礙了。從去年開始國家開始實施了陽光培訓工程，每個農民100塊錢。但是從實際調查情況來看，農民經過培訓掌握一項技術的成本大約為800到1200元錢左右，國家財政投入的力度不足，還存在一個很大的缺口。農民在找到工作之前就讓他自己掏培訓的錢，很多農民不太願意。對勞動力的投入叫人力資本投入，這種投入是投資回報率非常高的投入。各地可結合自己的實際，多想一些辦法推進。如果我們把這方面工作做好了，對我們縣域經濟的發展是非常有好處的。

    縣域經濟發展的關鍵是三農問題

    趙 熠 河南省西峽縣常務副縣長

    縣域經濟能不能發展好，關鍵是三農問題能不能解決好。在農村發展上，為什麼差距越來越大，我個人認為有三個因素。第一，政策制定不公平，重視了城市忽視了農村，導致了教育、醫療衛生、社會保障的城鄉差距拉大。第二，扶持機制走形，農村經濟發展要資本投入，可是農村的儲蓄通過各種渠道流向大中城市。國家商業銀行改制以後，全部從農村退出。只允許縣域存款而不許貸款。貸款權限上升到省一級。制約了農村金融發展和經濟發展。第三，農民轉移上存在著限制性。現在農民進入城市的門檻降低了，但是，在實際操作層面上，農民工的權益還不能得到完全的保障。農民工在一個地方有了保障，流動到另外一個地方以後保障轉移不了，也影響了農民的轉移和增收。

    如何解決好三農問題，第一，農業政策和工業政策的制訂和實施要對稱，第二，扶持政策要具體，金融機構支持三農，貸款和儲蓄的餘額和增速要對稱。第三，重視農民工的職業培訓和權益保障。第四，貧困縣，欠發達縣的財政收入，縣裏是否可以多留一些，用於支持三農。

      由農業社會向工業社會轉型關鍵在縣級財政

    桁 林 中國社會科學院欠發達研究中心研究員、重慶市潼南縣縣長助理

    改革開放以來二十多年來，東部沿海地區轟轟烈烈地發展了起來，而面積更廣中西部欠發達地區卻被忽視。這種劫貧濟富的做法雖然能夠鼓勵一部分人、一部分地區先富，但是，對於共同富裕、共同發展是極為不利的。我在基層看到，轉移支付自上而下撥付，越是上級政府可支配的利益越大，越是下級政府所得利益越小，層層扒皮、層層截流之後，對於基層縣鄉來説，還剩下多少可想而知。這樣的分配製度、分配格局對於縣鄉財政是極為不利的。農業稅免徵以後，鄉鎮政府承擔的社會事務沒有相應減少，而轉移支付並沒有增加，這種狀況如何能夠維持正常運轉呢？農村改革要解決歷史積累的舊賬，任務非常艱巨！事實上，鄉鎮債務有1/3是由於“普九”教育産生的，1/3是由於清理農村信用社造成的，現在一併轉嫁給了縣鄉政府。負擔不輕啊，這個家難當。

    現在出現了非常有利的轉機，中央已意識到發展西部地區、欠發達地區、農村經濟的重要性。我們今天能夠在這裡暢所欲言，就是給了我們應有的話語權，強調縣域經濟的高度重要性。自1984年起，縣域經濟被忽略，甚至被取消。現在縣域經濟受到重視。如果把縣級財政解決好了，等於解決了整個社會由農業社會向工業社會轉型過程的最關鍵問題。

     縣域經濟發展的“喜”與“憂”

    楊蔭凱 國家發改委地區司博士

    全國縣域經濟發展目前現狀有喜有憂。“喜”的是縣域經濟在全國經濟發展中已經佔據了相當高的份額。縣域國土面積佔全國國土面積的95%，人口占全國總人口的3/4，GDP相當於全國的60%，地方財政收入佔全國的1/4，全社會商品零售總額、投資、實際利用外資都佔全國的1/3左右。一些發達縣域經濟快速發展，百強縣的經濟總量已佔全國縣域經濟總量的1/4還多，是全國縣域平均水平的4倍多。按匯率換算，前十強及部分百強縣的人均GDP已超過3000美元，接近中等收入國家。 “憂”的是目前在座的各位書記縣長面對的共受煎熬的問題。全國縣域經濟發展嚴重不平衡。發達的縣分佈在東部地區，落後的縣主要分佈在中西部地區。2003年百強縣東部是92個，中部是6個，西部是2個。縣域經濟産業層次和勞動力素質低下。縣域經濟整體上表現出“農業大縣、工業小縣、財政窮縣”的基本特徵。縣域勞動力的素質低。縣域單位6歲以上的人口，平均接受教育的年限是7年多一點，小學文化程度的人口占43%。縣域範圍內産業發展難度大。

    有人形象地説縣域發展要素被四大抽水機抽走。一是土地抽水機，中心城市和大量開發區圈佔土地，造成農民失地、失業、失利的情況嚴重。二是産業抽水機，農産品加工增值的部分主要在城市裏完成，縣域經濟的農業産業化只留下初級環節。三是補貼抽水機，中央對農民的各種補貼，被層層截留沒有真正發到農民手裏。四是信貸抽水機。四大國有商業銀行在縣域地區的分支機構基本上只存不貸，抽走農村現金，把農民的資金都拿到城市搞建設去了。縣鄉財政困難。全國平均每個縣財政赤字一個億，赤字縣佔全國縣域比重達3/4左右，赤字總量佔這些地方財政總量近80%。農民增收困難很大。去年農民純收入增長6.8%。城鄉收入差距拉大。縣級政府權力和義務非對稱。縣級行政單位的財權上收，事權下放，資金力量減弱，義務教育補貼、安全生産等義務壓力不斷增大。

    從城鄉區域差距拉大式發展轉向均衡協調發展的道路

    袁鋼明 中國社會科學院欠發達經濟研究中心主任

    過去政策對欠發達地區重視不夠，欠發達地區和發達地區之間的差距拉大。現在，政策正在朝著重視欠發達地區的方向轉變。但是還存在著轉變不快、力度不足的問題，欠發達地區希望這種轉變再快一些。縣域經濟問題主要是三農問題，承受了城市化、工業化加速發展的負擔，而欠發達地區縣域經濟承擔了區域差距擴大和城鄉差距擴大的雙重代價。欠發達地區縣域經濟發展嚴重滯後，差距拉大，並不都是市場機製造成的，政策也起了很大作用。政策如何對待縣域經濟特別是欠發達地區縣域經濟，實際上是一個涉及城鄉區域可否實現協調發展的宏觀問題。宏觀政策和發展政策應該儘快朝著更加重視欠發達地區縣域經濟的方向轉變。

    十六大以來，區域和城鄉發展關係從城市化主導轉變到城鄉統籌發展。這是一個重要轉變。就是因為有了這個轉變，才會有今天這樣欠發達地區受到重視的新局面。但是後面的轉變困難很多。還有很多人不認為區域差距和城鄉差距已經擴大到了非要重視不可的嚴重程度。去年農村和城市居民收入比已經超過了1:3，今年收入差距還會擴大，如果考慮到農民沒有享受到而城市居民可以享受到的社會保障、公共服務等實際消費，城鄉之間的實際收入差距就更大。目前的統計數字和計算方法對差距擴大的估計存在問題，造成了對欠發達地區落後程度及承受程度的低估。還有一種認識認為沿海地區的快速發展支撐了整體經濟的高速發展，但是很少研究向東傾斜政策造成的區域和城鄉差距拉大的不良後果。現在欠發達地區開始受到重視，政策將會轉向向欠發達地區傾斜。

    目前沿海地區可能會出現新一輪發展高潮。區域和城鄉統籌發展的政策面臨考驗。如果政策有意無意地向東傾斜，或者向欠發達地區傾斜的政策轉變不夠大，就會形成差距繼續擴大甚至加速的趨勢。差距不可能在原有政策不調整不轉變的情況下出現縮小性變化。近幾年國家在三農方面採取了一系列有力度的支持性措施，可能起到了延緩差距擴大進程的作用，但是遏制區域差距擴大趨勢的政策力度還不足，欠發達地區經濟發展困難的矛盾越來越突出。10多年來，我一直不同意差距拉大是發展必經階段的理論。差距拉大造成的不利影響越來越明顯。差距拉大問題與政策有關，可以用政策調整和轉變的方式來解決。我們應當高度重視欠發達地區縣域經濟加快發展的問題，推動中國經濟從城鄉區域差距拉大式發展轉向均衡協調發展的道路。