我國一般把自然災害分為水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害、森林草原火災等七類。我國現行的災害應急法律、行政法規和規章，分別針對這七類災害確立了災害應急法律制度。災害應急法律制度，是指國家針對各種自然災害及其引起的緊急情況，制定的有關防災、減災、救災和災後重建等法律規範和原則的總稱。災害應急法律制度是國家危機管理制度的重要組成部分，是政府及時有效處置自然災害，保障人民群眾生命、財産安全，保障經濟發展，維護社會安定的重要依據和手段。

    我國災害應急法律制度的主要特點

    從現行的自然災害應急法律、行政法規來看，我國災害應急法律制度有以下幾個主要特點：

    一是堅持以人為本，把保障人民群眾的生命和財産安全作為立法的根本宗旨。例如，防震減災法規定，破壞性地震發生後，地震災區的各級地方人民政府應當組織各方面力量，搶救人員，並組織基層單位和人員開展自救和互救。地震災區的縣級以上地方人民政府應當組織有關部門和單位，做好傷員醫療救護和衛生檢疫等工作，迅速設置避難場所和救濟物資供應點，提供救濟物品，妥善安排災民生活，做好災民的轉移和安置工作。防汛條例規定，當洪水威脅群眾安全時，當地人民政府應當及時組織群眾撤離至安全地帶，並做好生活安排。地質災害防治條例規定，對出現地質災害前兆、可能造成人員傷亡或者重大財産損失的區域和地段，縣級以上人民政府應當組織有關部門及時採取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質災害危險區內居民的生命和財産安全。

    二是把防災、減災、救災和災後重建與經濟社會發展緊密聯絡起來，納入了國民經濟和社會發展規劃，並貫徹了預防為主，預防、應對和恢復相結合的方針。例如，我國有關災害應急的法律、行政法規都要求把災害防治工作納入國民經濟和社會發展規劃以及各級政府的財政預算。在實踐中，各級政府高度重視自然災害的預防工作，已經建立了七大類自然災害的監測網絡，氣象、水文等預報已經相當普及，準確率較高，並且不斷進行大規模的水利建設，戰勝了許多重大水旱災害。

    三是對災害防治採取單項立法的模式。為了適應我國自然災害多發的特點，總結實踐經驗，在災害應急立法中，採取了針對水災、地震災害、氣象災害、森林草原火災等不同情況，分門別類立法的模式。單項立法模式的優點是針對性強，措施具體，便於準確適用。

    四是在災害應急處置的管理體制方面，採取了統一領導、部門歸口管理的方式。現有災害應急法律、行政法規等確立的管理災害應急體制，在橫向關繫上實行部門歸口管理，即針對各種自然災害，分別規定了歸口管理部門，如地震主要由國家地震局管理，水旱災害主要由水利部負責管理等等；在縱向關繫上實行集中管理，即由國務院集中統一指揮全國災害應急工作，地方各級政府在國務院的統一領導下，負責本行政區域內的災害應急工作。這種災害管理體制符合國際上危機管理的發展趨勢，有利於集中和協調各方面的力量，及時有效地應對各種自然災害。

    五是高度重視科學技術在預防和應對自然災害中的重要作用，強調依靠科學戰勝自然災害。各種自然災害的預防和成功應對，都離不開科學技術的推廣和應用。我國有關災害應急的法律、行政法規，都重視有關科學技術的研究和科技成果的利用，要求各級政府鼓勵和支持相關科學研究，積極推廣研究成果，加大這方面的資金投入。

    對完善我國災害應急法律制度的思考與建議

    在充分肯定成績的同時，我們也清醒地認識到，與經濟社會快速發展的客觀要求相比，我國災害應急法律制度建設還存在不小差距：一是還沒有統一的處置包括自然災害在內的各種突發事件的緊急狀態立法，缺乏適用於各類突發事件引起的緊急狀態的法律規範；二是現行的災害應急法律制度還不夠完善，一些急需建立的應急制度尚未通過法律、行政法規建立起來。在已經建立的災害應急法律制度中，有的是由部門規章或者規範性文件確立的，其規範性不夠強，效力不夠高。有的法律、行政法規中，對政府可以採取的應急措施規定得不夠具體；三是突發事件應急體制還不夠健全，需要進一步建立起反映靈敏、指揮統一、責任明確的具體應對機制。

    鋻於這種情況，我們認為要建立健全具有中國特色的災害應急法律制度，一方面要進一步修改完善有關災害應急的單行法律、行政法規，另一方面要抓緊制定處置包括自然災害在內的各種突發事件的緊急狀態法。初步考慮制定緊急狀態法，應當重點研究和解決以下幾個問題：

    一、起草緊急狀態法的基本思路與處理重大突發事件的基本原則

    我們研究起草緊急狀態法的基本思路是，把緊急狀態下的政府行為納入法治軌道，既保障政府有效行使權力、應對危機，又保護公民、法人和其他組織的合法權益。

    二、應急機構與應急預警機制

    應急機構是負責集中行使緊急權力的政府機關，是政府在緊急狀態期間統一指揮應急工作的領導機關。在平常時期，應急機構主要負責突發事件的預防和應對準備、應急、知識普及、應急救援隊伍的管理、組織應急演練等工作，重點是做好突發事件的預警工作。在發生突發事件後，應急機構負責集中統一領導、指揮有關部門和民間機構的應急活動，承擔恢復社會秩序的工作。

    三、緊急狀態的確認與宣佈制度

    緊急狀態法將對憲法有關緊急狀態決定和宣佈的規定進一步具體化，明確規定緊急狀態的構成事件與確認制度。重大突發事件往往是突如其來的，要在第一時間啟動應急機制，就必須對已經或者即將出現的緊急局勢及時加以確認。從廣義上説，緊急狀態的確認制度還包括對實施緊急狀態期限的限制、緊急狀態決定的變更與期限的延長。由於實施緊急狀態，政府可以行使緊急權力、採取緊急措施，公民的某些權利與自由就要相應地受到某種程度的限制。在現代法治社會，只有在迫不得已的情況下才能啟動緊急狀態機制。因此，必須對緊急狀態的確認和宣佈作出明確具體的規定。

    四、政府的行政緊急權力和緊急措施

    在宣佈進入緊急狀態後，政府享有緊急權力，可以採取各種緊急措施處理突發事件。為了依法及時有效應對重大突發事件，對政府在緊急狀態下處理突發事件、應對危機需要享有的緊急權力，應當作出盡可能明確、詳細的規定，如制定和發佈具有限制人身自由的強制措施與處罰的決定、命令的權力，徵用房屋和交通工具的權力，強制疏散、強制隔離的權力等等。同時，也要對政府緊急權力的範圍、行使這些權力的條件和程序、國家權力機關和司法機關的監督等問題，作出具體規定，防止行政機關濫用緊急權力。

    五、緊急狀態下公民、法人和其他組織的權利與義務

    在緊急狀態期間，一方面政府應當保障公民、法人和其他組織依法享有的憲法權利；另一方面，公民、法人和其他組織也要依法履行一些基本義務緊急狀態法應當對公民、法人和其他組織在緊急狀態時期享有的基本權利和權利受到不法侵害時的救濟途徑作出明確規定。同時，與平常時期相比，公民、法人和其他組織在緊急狀態期間應當履行更多義務，主要是自覺接受政府行使緊急權力對自身權利進行的必要限制，服從政府採取的措施。

    目前，我國在應對自然災害方面已基本做到了有法可依，為了使法律法規規定的制度真正落到實處，關鍵是要做到有法必依。為此，要加強災害執法監督體系建設，提高全社會應對自然災害的意識，保證我國應急法律法規的有效實施。(國務院法制辦主任 曹康泰)