大力建設服務型政府
國務院研究室主任 魏禮群
黨的十六屆六中全會通過的《決定》，對構建社會主義和諧社會作出了全面部署。其中，明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。這是我們黨在新的歷史條件下，著眼全局，審時度勢，鄭重提出的一個重要任務。深刻領會和認真貫徹這一重要精神，對於全面貫徹科學發展觀，加快政府職能轉變和管理創新，構建社會主義和諧社會，具有重大的意義。
一、建設服務型政府是構建社會主義和諧社會的必然要求
構建社會主義和諧社會，是我們黨適應我國改革開放和現代化建設進入新階段的客觀要求，從全面建設小康社會、推進中國特色社會主義事業全局出發作出的一項重大戰略決策，體現了廣大人民群眾的根本利益和共同願望。構建社會主義和諧社會的歷史任務，對政府改革和建設提出了新的更高要求，其中一個重要方面，就是要建設服務型政府。所謂服務型政府，有著豐富和深刻的內涵，它的本質要求，就是堅持一切從人民群眾的根本利益和現實需求出發，全心全意為人民群眾服務；從構建社會主義和諧社會的要求看，就是要以解決民生問題為根本著眼點和目的，在發展經濟的基礎上，不斷提高人民物質文化生活水平，特別要大力發展社會事業和公共事業，為人民群眾提供更多更好的公共産品和公共服務，不斷加強社會管理和建設，切實維護社會公正、社會秩序和社會穩定。明確提出建設服務型政府，反映了我們黨對中國特色社會主義事業發展的新認識，也反映了我們黨對執政能力、執政方式的新認識。實現這方面的任務，必將為落實科學發展觀、促進經濟社會和人的全面發展、構建社會主義和諧社會提供重要保障。
建設服務型政府，從根本上説是由人民政府的性質決定的。我們的政府是中國共産黨領導的人民政府，全心全意為人民服務是我們黨的一貫思想和根本宗旨，是各級政府的神聖職責和全體公務員的基本準則。誠然，在不同經濟發展階段和發展水平上，人民對物質文化的需求和社會活動不同，政府為人民服務的任務、目標和著力點也會不同。同時，由於社會經濟管理體制和管理方式不同，例如在原來計劃經濟體制和現在社會主義市場經濟體制的不同條件下，政府的職能和履行職責的途徑、形式和方法也會不同。政府必鬚根據這些變化著的情況，正確、充分和有效地履行職責，提高為人民服務的水平。
建設服務型政府，對在新的歷史條件下構建社會主義和諧社會有著特殊重要的意義。各級政府擁有人民賦予的權力，掌握著大量公共資源，處於經濟社會管理者的特殊地位，在構建社會主義和諧社會進程中承擔著重要職責。同時，我國已進入全面建設小康社會的發展階段，工業化、城鎮化、市場化、國際化進程加快，改革開放繼續深化，經濟發展、經濟體制、社會結構、利益格局和思想觀念都發生了深刻變化。這種空前的社會變革，使我國經濟社會發展呈現一系列新的鮮明特徵，其中包括：隨著經濟持續較快發展和生活水平不斷提高，人民群眾的物質文化需求日益多樣化，選擇性不斷增強，對公共産品和公共服務的需求全面快速增長；隨著社會主義市場體制逐步完善，市場在資源配置中的基礎性作用愈益增大；隨著對外開放向廣度和深度推進，我國社會經濟與世界的聯絡更加密切，有機遇，也有挑戰。這些都給我國發展進步帶來巨大活力，也必然會帶來這樣那樣的社會矛盾和問題，深層次的矛盾逐步顯現，影響社會和諧的問題會增多。新形勢、新任務更加要求政府必須全面履行職能。要繼續搞好經濟調節，加強市場監管，促進經濟持續較快發展，這樣才能使社會物質財富不斷增加，為增進全體人民福祉、構建社會主義和諧社會創造物質基礎；同時，政府必須履行公共服務和社會管理職能，為社會提供更多更好的公共産品和公共服務。這些本來是政府應盡的職責，但是過去由於種種原因，我國經濟發展與社會發展存在一條腿長、一條腿短的問題，社會事業發展明顯滯後，社會體制和政策不完善，社會管理水平不高。目前，公共産品供給短缺和公共服務能力不強，已經是一個相當普遍和十分突出的問題。只有加強服務型政府建設，注重發展社會事業和解決民生問題，為經濟發展和人民群眾生産生活創造良好的環境和條件，使全體人民共享改革發展成果，才能促進社會公平正義，增強社會創造活力，保持社會安定有序，有效推動社會主義和諧社會建設。
建設服務型政府，是推進政府自身改革和建設，為構建社會主義和諧社會服務的重要舉措。我國現在仍處於體制改革攻堅的關鍵時期，行政管理體制的一些弊端沒有根本消除，社會主義市場經濟體制還不完善。多年來，特別是近幾年來，在政府自身改革和建設方面採取了一系列措施，包括全面履行政府職能，深化行政審批制度改革，推進科學民主決策，推行依法行政，加強行政監督，加快社會事業發展，努力解決損害群眾利益的各種問題，加大反腐倡廉力度等。這些都取得了明顯成效。但是，政府職能轉變的任務依然繁重和艱巨，特別是社會管理和公共服務職能薄弱。目前，政府及其部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事；一些政府部門權責脫節、有權無責，有的部門之間職責不清、推諉扯皮，辦事效率不高；有的工作脫離實際、脫離群眾，隨意決策，存在著嚴重的主觀主義、形式主義、官僚主義；有些地方片面追求經濟增長速度，忽視社會全面發展，甚至存在損害人民群眾切身利益的問題。這些都影響了政府職能的正常發揮。更有一些政府工作人員違法違規，濫用權力，貪污腐敗，失信於民，損害政府在人民群眾中的形象，也影響和諧社會建設。如果不進一步加強政府自身的改革和建設，就不能適應構建社會主義和諧社會的要求。
總之，無論是人民政府的根本性質和宗旨，還是經濟社會發展階段性特徵和構建社會主義和諧社會的客觀進程，以及目前政府自身的狀況，都要求加快推進政府職能轉變和管理創新。我們要提高認識，增強自覺性和主動性，提高使命感和責任感，大力加強服務型政府建設。
二、圍繞構建社會主義和諧社會建設服務型政府
《決定》明確提出了構建社會主義和諧社會的原則、目標、任務，並從六個方面作出了全面部署。為順利實施這一系統工程，《決定》對建設服務型政府也提出了明確的任務和要求。概括地説，主要有以下三個方面。
（一）以發展社會事業和解決民生問題為重點，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。這是建設服務型政府的一項基本任務。基本公共服務的屬性在於它的公共性、普惠性和社會公平。公共服務的範圍比較廣，根據經濟社會發展的水平高低和政府建設的能力大小而定，但基本上都包括公共教育、公共衛生、公共文化等社會事業，也包括公共交通、公共通信等公共産品和公用設施建設，還包括解決人的生存、發展和維護社會穩定所需要的社會就業、社會分配、社會保障、社會福利、社會秩序等公共制度建設。這些公共服務産品和公共服務的提供，是政府調控社會群體之間收入差距、促進社會公平正義、保障社會安定有序的有效制度性手段和機制。在我國現階段，按照逐步形成惠及全民的基本公共服務體系的要求，必須既不斷增加公共服務的總量，向社會提供更多更好的公共服務，又著力優化公共服務的結構和佈局。《決定》明確提出，要以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。這是為解決我國基本公共服務總量不足和在城鄉、區域之間分配嚴重不均衡問題而提出的目標和舉措，具有重大的現實意義和歷史意義。為實現這個目標，要著重抓好以下幾個方面的工作：一要大力發展教育、衛生、文化、體育等各項社會事業。堅持教育優先發展，促進教育公平；加強醫療衛生服務體系建設，提高人民健康水平；加快發展文化事業和文化産業，滿足人民群眾文化需求。二要實施積極的就業政策，完善就業服務體系。促進就業再就業，加強勞動保護，發展和諧勞動關係，實現經濟發展和擴大就業良性互動。三要健全社會保障制度，保障群眾基本生活。逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相互銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系，著力解決困難群眾的基本生活問題，這也是構築社會安全網的需要。四要完善收入分配製度，規範收入分配秩序。加強收入分配宏觀調節，在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平，促進走共同富裕道路。五要加強生態環境保護，促進人與自然和諧。加快建設資源節約型、環境友好型社會，實現可持續發展。六要強化市場監管，整頓和規範市場經濟秩序。包括整頓生産和流通秩序，加強食品、藥品、餐飲衛生監管，保障人民群眾健康安全。七要繼續加強道路、通信、供排水等公共設施建設，不斷改善城鄉居民生活條件。當前，我國城鄉之間、地區之間經濟社會發展不協調，公共産品和公共服務差距大，必須擴大公共産品和公共服務的覆蓋範圍，更加注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，向社會貧困群體傾斜，保障這些地方人們的基本公共服務需求。這樣做，不僅是各級政府義不容辭的職責，也是促進經濟社會協調發展、緩解社會矛盾、維護社會公平所必需的。提高公共服務水平、有效利用提供公共服務來調節社會利益關係、促進社會公平正義，是衡量政府行政能力和管理水平的一個重要標誌。
（二）加強和改進社會管理，完善社會管理體系，保持社會安定有序。這是建設服務型政府的一個重要目標，也是促進經濟社會協調發展的重要舉措。在我國社會結構和利益格局發生深刻變化的情況下，傳統的社會管理體制和管理方式已不適應新形勢下社會發展的需要。必須適應新形勢新任務，創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平。要建立政府與各類社會組織分工協作的社會管理機制，依法加強對社團、行業組織和社會仲介組織等的規範管理，促進各類社會組織健康發展，充分發揮他們在提供服務、反映訴求、規範行為等方面的作用。要加強城鄉社區建設，建立健全新型的基層社會管理體系，加快推動基層社會管理和服務由傳統的條塊分割的“單位體制”向屬地化、社會化的現代社區體制轉變，充分發揮城鄉基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用。要統籌協調各方面利益關係，建立健全科學有效的利益協調機制、社會糾紛調處機制和權益保障機制，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等方法，預防和化解矛盾。要完善應急管理體制機制，有效應對各種風險。建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制，有效應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。要加強安全生産工作，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，完善安全生産體制機制、法律法規和政策措施，加大投入，落實責任，嚴格管理，強化監管，維護安全生産秩序，堅決遏制重特大安全事故，保障人民群眾生命財産安全。要建立健全社會治安防控體系，完善社會治安綜合治理機制，依法打擊各種犯罪活動，增強人民群眾的安全感。總之，要通過健全有效覆蓋全社會的管理體系，更好地履行政府的社會管理職能。
（三）創新公共服務和社會管理方式，在服務中實施管理，在管理中體現服務。這是建設服務型政府的一個關鍵環節。要以提高公共服務效率和質量為中心，整合各類相關資源，努力做到以最低廉的行政成本提供更多、優質、高效的公共服務。方便、快捷是社會和公眾對公共服務的基本要求，也是衡量公共服務水平的重要標準。讓人民群眾更廣泛地參與社會管理，是創新公共服務和社會管理制度的重要方面。要進一步完善決策機制，健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化、民主化，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度。推行政務公開，是提高政府效能和防止腐敗的根本性措施。要把政務公開，提高政府工作和權力運作的透明度，作為政府管理創新的一項基本制度。各類行政管理和公共服務事項，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密和個人隱私外，都應向社會公開。堅持以人民群眾關心的事項和容易滋生腐敗的領域作為政務公開的重點。要建立健全政務信息發佈制度，加大政務信息發佈力度，提高政務信息質量，及時發佈政務信息，暢通人民群眾了解公共信息的渠道，保障人民群眾依法管理國家和對社會事務、管理經濟和文化事業的知情權、參與權、表達權和監督權，為群眾生活和參與經濟、政治、文化及社會活動創造便利條件。要加快電子政務建設，充分利用現代信息和通信技術，推進公共管理和服務的信息化、現代化。深化電子政務應用，推動應用系統互聯互通，搞好信息共享和業務協同，逐步建立全國統一的電子政務網絡。要通過創新服務和管理方式，拓寬服務領域，提高行政效能，改進服務質量，增強政府權力運作的透明度，提高人民群眾對政府的滿意度。
三、深化改革，完善政策，加快建設服務型政府
建設服務型政府，關鍵在於深化改革，創新體制機制，完善政策。要以改革創新為動力，以社會和公眾需求為導向，建立中國特色的公共服務和社會管理模式。為此，必須從更新思想觀念、轉變政府職能、完善政策體系、健全公共財政制度、加強公務員隊伍建設等方面，採取有力的措施。
（一）牢固樹立以人為本的施政理念。這是建設服務型政府的根本要求。在發展經濟的基礎上，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，促進社會和諧進步，是政府改革和建設的基本任務。因此，必須全面貫徹落實科學發展觀，牢固樹立以人為本、執政為民的理念。推動經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各項工作的根本出發點和落腳點，都應堅持以人為本，注重解決民生問題，努力提高人民群眾物質文化生活水平和健康水平，切實保障人民群眾權益，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，促進經濟社會和人的全面發展。由於長期受傳統觀念的影響，一些政府工作人員往往更多地是從行使權力的角度來看待施政問題，存在重權力輕責任、重管理輕服務現象。建設服務型政府，就必須強化服務和責任的意識，推動政府從“權力本位”向“責任本位”轉變，從偏重行政控制向科學化的公共治理轉變。適應經濟發展階段和經濟體制的變化，更新管理理念，高度重視加強和改進社會管理。這樣，才能有效加強社會主義和諧社會建設。
（二）深化行政管理和社會管理體制改革。這是建設服務型政府的關鍵。要按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優化政府機構設置，更加注重履行社會管理和公共服務職能。至關重要的，是繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與仲介組織分開，進一步規範政府權力。繼續深化行政審批制度改革，認真貫徹行政許可法，進一步減少和規範行政審批事項，該取消的審批項目堅決取消，該下放的項目儘快下放，以利於把更多的精力用於公共服務和社會管理。各級政府要充實公共服務和社會管理部門，配備社會工作專門人員，完善社會管理崗位設置，做到權責一致。要加快社會管理體制改革，既要增強社會活力，又要保持社會穩定。推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務。堅持在社會公共事務管理中，實行政府主導與社會組織協同、公民參與相結合，建立公共産品和服務供給的社會參與機制，把那些適合或可以通過市場和社會提供的公共服務，以適當的方式交給社會組織、仲介機構、社區等基層組織或企業承擔，引進競爭機制，降低服務成本，提高服務效率和質量。要推進社區建設，健全社區管理和服務體制，完善基層服務和管理網絡，把社區建成管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。
（三）健全公共服務和社會管理政策體系。這是建設服務型政府的基礎性工作。目前我國的公共政策體系不完善，特別是促進經濟社會全面發展、有效協調社會利益關係、解決各類社會矛盾等方面的政策還不完善。要以構建社會主義和諧社會作為完善公共政策的基本目標和內容。制定和完善基本公共服務標準，特別是在城鄉居民最低生活保障、社會救助、醫療衛生、教育和文化發展等公共服務方面，都應當制定與經濟社會發展水平相適應的基本標準。要適應社會結構、社會利益格局的發展變化，建立健全有效調節社會利益關係的機制和政策。與完善公共政策體系相適應，還要採取更有力的支持公共服務和社會發展的經濟政策，包括産業政策、財政稅收政策、投融資政策、金融政策、收入分配政策和價格政策等。同時，加快推進社會事業和社會管理制度改革，建立健全合理的長效機制，真正使公共服務和社會管理政策得以有效落實。
（四）完善公共財政體制和制度。這是建設服務型政府的重要保障。在現代社會，公共財政是公共體系運作的血液，是政府有效提供公共服務的經濟基礎。必須按照不斷強化公共服務和逐步實現基本公共服務均等化的要求，深化財政體制改革，健全公共財政體制。合理調整改善財政支出結構，把更多的財政資金投向公共服務領域，特別要加大財政對教育、衛生、文化、就業再就業、社會保障、生態環境保護、公共基礎設施建設、社會治安等方面的投入，形成有力的可持續的財政支持體系。進一步明確中央和地方的事權，健全財權與事權相匹配的財稅體制，建立規範化、法制化的財政轉移支付制度。我國城鄉和地區之間發展差距較大，為了有效調節和保障城鄉之間、地區之間基本公共服務均衡發展，必須加大財政轉移支付的力度，特別要加大國家對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區以及糧食主産區、礦産資源開發地區、生態保護任務較重地區的轉移支付，加大對人口較少民族的支持。縣和縣級以下政府承擔著向全國眾多人口提供公共服務和社會管理的任務，其中幾乎包括了全部的農村人口，財政資金轉移支付應當重點向縣鄉級傾斜，著力解決縣鄉財政困難，以增強基層政府提供公共服務的能力。在經濟發展和財力增加的基礎上，逐步增加國家財政投資規模。同時，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業單位，以不斷增強公共産品和公共服務的供給能力。
（五）堅持依法行政和開展績效評估。這是建設服務型政府的內在要求。各級政府及其部門必須堅決維護憲法和法律的權威，嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責、接受監督，切實將政府管理經濟社會行為納入依法運轉的軌道。現在，一些政府機關和政府工作人員不能依法行政，損害人民群眾的合法權益；有些地方違反國家法律法規和政策，在土地徵收徵用、城市建設拆遷、企業重組改制和破産、環境污染等方面損害群眾利益；有的地方提出不切實際的高指標，搞勞民傷財的“形象工程”，不僅影響了當地經濟持續發展，而且引發了不少社會矛盾；有的講排場、比闊氣，肆意揮霍國家資財，奢侈浪費嚴重；有的多頭執法、執法不公，甚至執法違法。這些既不符合建設服務型政府的要求，也影響了政府的執行力和公信力。要切實提高依法行政、依法辦事水平，做到職權法定、依法行政、監督有效、高效便民。繼續加強行政立法工作，特別要更加重視公共服務和社會管理方面的立法。進一步明確行政執法權限，提高執法水平。完善行政復議、行政賠償和補償等制度。
建設服務型政府，推進政府管理創新，還要樹立正確導向，開展績效評估。要科學確定政府績效評估的內容和指標體系，把實現社會發展目標、公共服務水平、社會穩定和諧以及降低行政成本、勤政廉政等情況作為評估的重要內容，形成正確的政績導向，促進樹立與科學發展觀相適應的政績觀，建立行政問責制。
（六）加強政府公務員隊伍建設。建設服務型政府，提高政府為人民服務的水平，關鍵在於提高政府工作人員特別是領導幹部的素質。這就要求加強思想建設、制度建設、作風建設、能力建設。各級政府和每個政府工作人員都必須深刻認識到，我們手中的權力是人民賦予的，必須全心全意為人民服務，真正做到權為民所用、情為民所繫、利為民所謀。面對新形勢、新任務，要進一步解放思想，與時俱進，勇於推進公共服務和社會管理創新。各級政府都要健全規範權力和有效監督權力的制度，並認真遵守和落實，做到用制度管理、按制度辦事、靠制度管人，使權力得以正確、合理、有效地運行。每一名政府工作人員都要樹立良好的思想作風、工作作風，做到求真務實、勤政高效、廉潔自律。要加強基本理論和現代政府知識的學習，增強全面和正確履行政府職能的能力，努力提高公共服務和社會管理的水平。這樣，才能不斷推進服務型政府建設。
