水利部副部長矯勇就《珠江流域防洪規劃》
有關問題答記者問 　　

　　2007年4月27日，國務院批復了《珠江流域防洪規劃》。這一是我國歷史上第一次由國家專項組織編制的七大流域防洪規劃之一，也是第一個通過國務院審批的流域防洪規劃。就《珠江流域防洪規劃》制定和實施的有關問題，記者採訪了水利部副部長矯勇。 　　

　　記者：《珠江流域防洪規劃》是建國以來第一次由國家專項組織編制的七大流域防洪規劃之一，也是七大流域防洪規劃中第一個通過國務院審批的流域防洪規劃。請問，這一規劃制定出臺的背景是什麼？

　　矯勇：由於特殊的自然地理和氣候條件，我國洪澇災害十分嚴重。為興修水利，防治水害，我國于20世紀50年代開始，組織編制了七大江河的流域綜合規劃，防洪是其中的重要內容。但長期以來，沒有針對流域防洪減災編制專項的防洪規劃，對流域防洪除澇進行系統的指導。1998年1月1日和2002年10月1日，《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國水法》分別頒布實施，這兩部法律都要求水利部門依法編制防洪規劃，為防洪規劃編制奠定了法律基礎。1998年長江、松花江大水以後，中央及地方政府加強了防洪建設，主要江河流域防洪能力有了較大提高。但是，現有的流域和重要區域的防洪減災體系還不健全，部分北方多沙河流，由於多年不來洪水，淤積嚴重，河道萎縮，過洪能力嚴重降低；南方主要江河汛期洪水峰高量大，需要安全合理安排洪水；蓄滯洪區建設滯後，病險水庫數量多、隱患大；防洪管理體系還不健全，依法行政、依法防洪還缺少有效的社會管理基礎。近年來，全球氣候變暖，厄爾尼諾現象不斷出現，對江河流域的防洪保安帶來深刻影響。同時，隨著人口的增長，基礎設施的增加，城市規模的擴大，我國許多地區已經淹不起，不能淹。這些都迫切要求我們進一步加強防洪建設與管理，建立健全與全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會要求相適應的綜合防洪減災體系，提高防洪減災能力。防洪規劃是防洪建設和管理的基礎，也是政府行使社會管理和公共服務職能的重要依據。針對我國防洪建設和管理中出現的新情況和新問題，科學編制七大流域防洪規劃，不僅十分必要，而且非常緊迫。

　　珠江流域涉及雲南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西6省（自治區）以及香港、澳門特別行政區。流域面積雖然只佔全國國土面積的4.6%，但在我國國民經濟建設中佔有重要的地位，2004年，全流域國民生産總值佔全國的13%，外貿出口總值約佔全國的37%。

　　歷史上珠江流域洪澇災害頻發，唐宋以來，珠江流域部分地區就築堤防洪，但直至新中國成立初期，全流域尚無一座以防洪為主的水庫工程，已建堤防工程絕大部分集中在珠江三角洲。由於缺乏統一的規劃，堤防普遍存在著堤線紊亂、小圍眾多、堤身矮小單薄等問題，防洪能力十分有限，1915年、1947年和1949年大水都造成了災難性的損失。

　　新中國成立後，黨和國家十分重視珠江流域的防洪問題，投入了大量的人力物力進行防洪工程建設。經過50多年的不懈努力，珠江的防洪建設取得了巨大成就，災害性洪水的影響範圍及所造成的人員傷亡事故大為減少，為保障流域經濟建設與社會發展做出了重要貢獻。但是，珠江是我國七大江河中至今未進行系統治理的河流，防洪建設相對滯後於其他大江大河，防洪形勢依然十分嚴峻，這主要表現為流域防洪工程體系不完善；防洪工程存在諸多隱患；上遊山區山洪災害頻繁，水土流失嚴重；洪水管理比較薄弱，流域洪水預報預警系統及防洪決策支持系統尚未形成，防洪社會化管理水平較低等。

　　1998年長江、松花江、嫩江發生大洪水後，根據全國七大江河的防洪形勢，水利部根據《防洪法》的有關規定，在國務院有關部門的大力支持下，組織開展了七大流域防洪規劃編制工作，經過大量的調查研究、分析計算、方案比選和平衡協調，得以編制完成。其間，水利部按照國務院的要求，為滿足近期防洪建設的需要，先行編制完成了七大流域的《加強流域近期防洪建設若干意見》，並經國務院批准實施。目前，《珠江流域防洪規劃》率先編制完成上報國務院並獲批復，其他流域防洪規劃也已編制完成，即將上報國務院。 　　

　　記者：編制七大流域防洪規劃的指導思想是什麼？

　　矯勇：“十五”期間，中央提出了科學發展觀的重大戰略思想。全面貫徹落實科學發展觀，推進可持續發展水利，是貫穿于包括規劃在內的各項水利工作的一條主線。我們在流域防洪規劃的編制過程中，始終堅持以科學發展觀為指導，根據中央新時期水利工作方針，切實貫徹人與自然和諧相處的治水理念。

　　具體到《珠江流域防洪規劃》的編制，其指導思想是：以《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國防洪法》為依據，以科學發展觀為統領，堅持以人為本、人水和諧的理念，按照可持續發展水利的思路，認真總結防洪建設的經驗與教訓，結合近年來珠江防洪方面出現的新情況，分析流域防洪減災中存在的問題，復核、修訂不同防洪對象的防洪標準，提出進一步完善流域防洪工程體系的總體佈局方案，統籌珠江流域未來防洪安排，以滿足經濟社會發展對防洪的要求。規劃正確處理改造自然與適應自然的關係、防洪與水資源綜合利用的關係、防洪建設與防洪管理的關係，規範水事行為；在重視防洪減災工程措施的同時，加強非工程措施，通過建立防洪減災保障體系，提高抗禦洪水災害的能力，為流域經濟發展、社會穩定、人民安居樂業提供有力保障。 　　

　　記者：按照這一指導思想，在編制規劃過程中還重點把握了哪些原則？

　　矯勇：深刻認識發展階段、發展理念和發展要求的變化，認真分析近年來流域水情、工情和經濟社會發展的新情況和新問題，我們在編制規劃過程中，重點把握了這樣一些基本原則：

　　一是堅持以人為本，處理好人與自然的關係。珠江流域防洪規劃以保障人民群眾生命財産安全為根本，針對洪水和洪災特點，堅持“堤庫結合，以泄為主，泄蓄兼施”的防洪方針，既要有效地控制洪水，合理開發利用水土資源，又要遵循自然規律和經濟規律，給洪水安排出路，保護生態環境，促進人水和諧。

　　二是防洪建設與經濟社會發展相適應。根據流域中下游的中東部地區經濟相對發達，上中游的西部地區相對落後的實際，按照流域經濟社會發展規劃的總體格局，以國家《防洪標準》為基本依據，針對經濟社會發展對防洪的要求，統籌安排流域防洪建設，使保護對象的防洪標準與流域防洪工程體系的總體佈局及本身的經濟社會發展水平相適應。

　　三是全面規劃、統籌兼顧。研究、協調流域內西江、鬱江、柳江防洪水庫的防洪與發電、航運、灌溉、供水、漁業以及水環境保護之間的關係，上遊堤防建設與下游防洪風險的關係，重點保護對象與一般保護對象之間的關係，工程措施與非工程措施之間的關係，統籌考慮流域防洪與交通航運、國土資源、城市發展、生態環境保護等方面的要求，確保流域和國家的整體利益。

　　四是因地制宜、突出重點。以城市及下游三角洲為重點，擬定與其經濟社會發展水平相適應的防洪標準，首先保障重點城市及重要經濟區域的防洪安全。同時，對西部及其他貧困落後的地區，從改善當地群眾的生存環境與生活質量的角度出發，予以適當兼顧。

　　五是工程措施與非工程措施相結合。堅持工程措施與非工程措施相結合，突出防洪體系的整體作用。通過規範水事行為，達到人與自然和諧相處的目的；通過建立洪水預警預報系統，最大程度地減少超標準洪水期間的人員傷亡與財産損失；通過建立完善的防洪減災保障機制，減少風險，保障經濟社會的可持續發展。 　　

　　記者：《珠江流域防洪規劃》有哪些新的特點？

　　矯勇：因為指導思想的調整和轉變，新的流域防洪規劃在許多地方有所創新，主要體現在下面四點上：

　　第一，治水理念發生了深刻轉變。規劃認識到洪水是一種人類必須要面對的、難以消除的自然現象，根據流域洪水的特點和規律，按照“堤庫結合、以泄為主、泄蓄兼施”的防洪方針，在採取蓄、滯、分、泄等工程措施、合理安排洪水出路的同時，更加重視管理、調度、超標準洪水防禦和政策法規等防洪非工程措施的作用，形成了較為完善的綜合防洪減災體系。

　　第二，防洪工程建設得到調整和優化。在高度重視中、下游及三角洲地區防洪安全的同時，充分考慮了上遊地區經濟社會和自然環境的承受能力，調整了大藤峽等防洪樞紐的設計思路，優化了防洪和發電調度，既滿足下游防洪安全需要，又減少了淹沒和移民，努力實現全流域的和諧發展。規劃充分考慮到流域局部地區水資源短缺的問題，賦予部分防洪控制性樞紐一定的水資源配置任務，努力實現由單一的防洪向防洪、抗旱相結合的轉變。

　　第三，更加注重洪水風險管理。規劃首次開展了全流域防洪區、洪泛區、蓄滯洪區的劃定，評估了流域洪水風險，對保障經濟社會防洪安全提出了指導意見。規劃加強了防洪水庫的聯合調度方面的研究，為實現由控制洪水向洪水管理的轉變奠定了基礎。

　　第四，規劃的科技含量明顯提高。規劃採用了新的社會經濟資料、水文資料、工程資料，開展了河道地形測量和同步水文測驗。優化了珠江三角洲網河區數學模型，採用遙感技術對三角洲及河口演變、泥沙分佈進行了研究，採用珠江三角洲整體物理模型對泄洪方案進行了研究。　　

　　記者：《珠江流域防洪規劃》制定了怎樣的目標？

　　矯勇：規劃明確提出，近期到2015年，實現防禦西江、東江100年一遇、北江100年～300年一遇洪水的目標，使廣州市達到防禦西江100年一遇、北江300年一遇洪水的標準，中心城區防洪、防潮堤防可抵禦200年一遇的內洪和潮水；南寧市達到100年一遇、梧州（河西區）、柳州及其他地級市達到50年一遇的防洪標準；珠江三角洲重點保護區防洪標準達到50年～100年一遇，其他重要保護區達到20年一遇防洪標準，珠江河口重點海堤達到50年～100年一遇標準。

　　遠期到2025年，使廣州市具備防禦西、北江1915年型洪水的能力，南寧市達到200年一遇、梧州市河西區及柳州市達到100年一遇、一般地級城市達到50年～100年一遇的防洪標準，珠江三角洲重點保護區的防洪標準達到100年～200年一遇，其他重要保護區達到50年～100年一遇的防洪標準。 　　

　　記者：國務院在批復文件中強調要加快前期工作，促進西江大藤峽水利樞紐儘快開工，這一工程的意義和作用具體體現在哪些方面？

　　矯勇：珠江的洪水威脅主要來自西江，但長期以來，西江洪水缺乏有效手段加以調控。上世紀九十年代以來，西江連續發生“96.7”“98.6”和“05.6”等多次大洪水，給廣西潯江沿岸、梧州市以及西江下游造成較大的洪災損失，這一問題暴露得更加明顯，迫切需要解決。目前除西江上遊正在建設中的龍灘水庫外，中下游尚缺乏控制性樞紐工程。龍灘水庫控制流域面積較小，流域暴雨中心主要位於水庫下游，因此防洪作用有限。大藤峽水利樞紐位於西江中游黔江段，控制了西江防洪控制斷面梧州以上流域面積和洪量的60%、65%，在流域防洪中具有重要地位，與龍灘聯合調度可將廣州、梧州等城市防禦西江洪水的能力提高到100～200年一遇，與北江飛來峽聯合調度，可有效防禦1915年大洪水。2005年6月洪水後，廣東省和廣西自治區在向國家防總彙報災後重建工作時，均明確提出要求加快西江大藤峽水利樞紐等骨幹防洪樞紐的建設。因此，建設大藤峽水利樞紐是完善流域防洪體系，全面建設小康社會，構建和諧社會提供防洪安全保障的迫切需要。

　　大藤峽水利樞紐具有顯著的綜合利用效益，在流域水資源配置中同樣具有不可替代的作用。遇枯水年份，通過大藤峽水庫的調節，可將思賢滘枯水期最小流量由1120 m3/s提高到2250 m3/s，有效壓制河口鹹潮、保障澳門及珠江三角洲1500萬人的供水安全。大藤峽水利樞紐還是開發可再生水能資源、發展西江航道、桂中治旱發展灌溉農業的重要工程。因此，應加快大藤峽水利樞紐的前期工作，積極促進大藤峽水利樞紐的建設。 　　

　　記者：貫徹實施《珠江流域防洪規劃》，應該重點做好哪些工作？

　　矯勇：《珠江流域防洪規劃》是流域內各省（自治區）國民經濟各部門制定國民經濟發展戰略目標，安排防洪建設計劃的重要依據。加快珠江流域的防洪建設，實現防洪規劃確定的目標，促進經濟社會與發展，要做的工作很多。根據珠江流域峰高量大的洪水特點和“堤庫結合、以泄為主、泄蓄兼施”的防洪方針，當前及今後一個時期，必須積極推進以下工作：

　　第一，進一步加強珠江流域的堤防工程建設。重點是珠江三角洲、西江、北江幹流重要城市段，東江和韓江幹流重要城市段的堤防建設，以及重要海堤建設。這些堤防保護著珠江流域的重要經濟區和廣大人民群眾的生命財産，應按防洪規劃確定的標準，儘快達標建設，消除各種隱患，確保設計洪水下的防洪安全。

　　第二，加快西江大藤峽水利樞紐建設。抓緊開展西江大藤峽水利樞紐的前期勘測設計工作，調整思路，進一步優化樞紐的防洪調度方案，深入論證樞紐的防洪庫容規模，研究減少樞紐正常淹沒、消除或儘量減少洪水調度期超蓄影響的措施，促進西江防洪工程體系建設。

　　第三，加強流域洪水調度與管理。加強流域防洪管理的法規體系建設，加大洪水管理力度；開展西江、北江、東江幹流和柳江、鬱江等西江主要支流控制性水庫聯合調度運用方案的研究；積極開展珠江三角洲洪水出路安排研究，由被動防禦洪水轉為主動防禦洪水；加快珠江防汛指揮系統的研發工作，繼續完善信息採集系統、包括氣象服務在內的決策支持系統的建設，重點完成洪水調度系統、洪水預報系統和災情評估系統的建設。

　　第四，繼續深化有關規劃工作，完善中小河流防洪規劃。依據珠江流域防洪規劃的總體部署和規劃目標，根據經濟社會發展的新形勢和防洪出現的新問題，繼續深化有關防洪規劃工作，開展防洪工程建設等專項規劃，完善中小河流防洪規劃。

　　第五，加強基礎與專題研究工作。珠江流域經濟社會發展較快，水情、工情變化較大，應加強基本資料積累工作，有計劃地對重點工程、重點河段、珠江三角洲及河口開展水下地形測量；開展水文同步測驗，及時掌握洪水變化情況；開展大洪水調查，掌握洪水特點及洪澇災害特徵。　　

　　記者：貫徹實施《珠江流域防洪規劃》，應該採取哪些措施予以保障？

　　矯勇：一部好的規劃固然來之不易，但要將藍圖變為現實，更需付出艱苦努力，採取有力措施。第一，加強領導，積極推進規劃實施。防洪規劃是為防禦流域洪澇災害和風暴潮災害而制定的總體部署，防洪工程是社會公益性項目，屬國家基礎性設施，其建設主體應是各級人民政府。因此，流域內各級人民政府應當採取切實可行的保障措施，把防洪規劃確定的防洪建設納入國民經濟和社會發展規劃之中，積極組織有關部門、單位，動員社會力量，依靠科技進步，有計劃地進行江河、湖泊的治理，儘快完善流域防洪體系，以滿足經濟社會可持續發展的要求。

　　第二，積極籌措資金，保障防洪建設順利實施。珠江防洪建設投資規模大，在做好各項工作、努力爭取國家資金投入的同時，流域內各省（自治區）應積極籌措資金，保證地方配套資金的及時到位，以保證防洪建設項目的順利實施。按中央和地方事權劃分的原則合理分攤防洪建設項目投資，在積極爭取財政撥款的同時，要積極利用貸款、外資，加大社會融資力度，建立多渠道集資的投入機制。

　　第三，加強防洪管理，建立健全防洪建設與管理機制。流域機構、各省（自治區）應認真貫徹執行《中華人民共和國防洪法》及國家相關的法律法規，建立起與流域防洪建設與管理相適應的法制保障體系，使防洪工程建設和管理步入規範化和法制化的軌道。建立各級政府領導下的水行政主體負責制，區域管理與流域管理相結合，形成統一領導、分級實施防洪建設與管理的工作機制。強化流域機構在防洪工作方面的地位和職責，行使法律、法規所賦予的防洪管理職能，制定珠江流域骨幹水庫運行調度管理辦法，為統籌流域的防汛抗旱調度提供法律依據。合理制定各類洪水風險區的防洪風險目標，規範人類經濟社會活動，處理好人與自然之間的關係，最大限度地降低洪水風險。確保防洪工程設施安全運行，加強防洪工程設計與建設管理，建立工程建設與設計的招投標制度，優化設計方案，提高工程質量，發揮工程在防洪減災中的最大作用。

　　第四，依靠科技創新，提高防洪工程建設水平。加強基礎研究和基礎設施建設，確保水情監測數據的準確、快速傳輸，提高洪水預報的精度，完善暴雨洪水預警預報系統。充分利用生態的自我修復和當地的光熱資源優勢，開展封育治理為主的植被恢復工程，適當發展薪炭林，解決群眾燃料、飼料、肥料等問題。加強農村能源建設，採取多能互補措施，大力發展沼氣池，推廣節柴灶，保護現有植被，促進封山育林，提高植被覆蓋度。加強防洪減災理論與方法的研究。加強新方法、新技術、新工藝、新材料的研究，提高工程設計水平，優化設計方案，節省工程投資。　　

　　記者：《珠江流域防洪規劃》強調流域管理機構要切實履行有關職責，在今後的實際工作中，應如何發揮好流域機構的作用？

　　矯勇：流域機構作為水利部的派出機構，代表水利部行使所在流域及授權區域內的水行政主管職責。流域防洪涉及上下游、左右岸的關係，流域機構在這方面具有不可替代的重要作用。認真貫徹國務院《批復》精神，流域機構當前要重點做好三方面的工作：

　　一是要切實履行規劃、管理、監督、協調、指導的職責，逐步建立權威、高效、協調的流域管理體制和適應社會主義市場經濟要求的流域洪水管理機制及防洪減災政策法規體系。

　　二是要加強流域防汛抗旱的統一管理和調度，強化對流域控制性或跨省、自治區的防洪骨幹樞紐及河口重點整治工程建設的管理。針對幹流堤防建設管理中存在的突出問題和流域骨幹防洪水庫陸續建成的實際，研究制定有關加強堤防建設和防洪骨幹水庫調度管理的辦法。

　　三是要充分發揮珠江防汛抗旱總指揮部的作用，規範水事行為，加大洪水管理力度，依靠科學的調度管理，逐步實現由控制洪水向洪水管理的轉變。 　　

　　記者：您對社會公眾在流域防洪減災中發揮更大作用有何期待？

　　矯勇：社會公眾是流域防洪減災中的重要力量，必鬚髮揮好公眾作用，贏得公眾的更多理解和支持，調動公眾積極參與。

　　首先，要通過宣傳，增強公眾的防洪意識。隨著經濟社會發展，人民財産越來越多，水來人退的傳統做法已不適應當前的形勢和防洪要求，因此各級政府和水利部門要加強宣傳，努力提高公眾的防洪安全意識。

　　其次，要鼓勵公眾自覺加強防洪法規和防洪知識的學習。學習《防洪法》及防洪知識，了解洪水的風險，了解自身的防洪責任，自覺履行防洪義務，共同減少洪災損失。

　　第三，要規範公眾行為，愛護防洪設施。防洪設施是有效防禦洪水的必要物質手段，保護防洪設施是每個公民應盡的義務，每個公民要杜絕一切損害和破壞防洪設施的行為，自覺維護防洪設施的正常運行。

    文件鏈結：《國務院關於珠江流域防洪規劃的批復》