推進實施企業內部控制規範體系
全面提升企業管理水平和風險防範能力
——《會計改革與發展“十二五”規劃綱要》解讀之三

    內部控制是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。實踐證明，健全有效的內部控制可以合理保證企業經營管理合法合規、資産安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略。“十一五”時期，我國已建成了由《企業內部控制基本規範》和18個應用指引、1個評價指引、1個審計指引組成的企業內部控制規範體系。“十二五”時期，我們將重點抓好企業內部控制規範的貫徹實施。《會計改革與發展“十二五”規劃綱要》（以下簡稱《規劃》）提出，要完善內部控制規範體系，穩步推進內部控制規範體系有效實施。

    一、推進實施企業內部控制規範體系意義重大

    加強和完善企業內部控制，已成為當今世界資本市場發展的基礎性工作。回顧我國企業的發展歷程，建立健全內部控制，是提升企業經營管理水平和風險防範能力、切實維護資本市場健康穩定發展的重要舉措，也是調整經濟結構、轉變發展方式的重要抓手。根據我國市場經濟發展要求和國務院領導重要指示精神，財政部牽頭，會同審計署、證監會、銀監會、保監會等部門，在科學總結我國企業先進的管理實務，系統借鑒發達市場經濟國家或地區相關規範的基礎上，分別於2008年、2010年發佈了《企業內部控制基本規範》、《企業內部控制配套指引》，構建了一套內部環境優化、風險評估科學、控制措施得當、信息溝通迅捷、監督制約有力的企業內部控制規範體系，並要求自2011年1月1日起在我國上市公司和大中型企業分步實施。

    推進實施企業內部控制規範體系，對於繼續有效應對國際金融危機,促進企業轉變經濟發展方式,促進會計工作更好地服務經濟社會發展大局，具有重要意義：一是有助於企業樹立正確的經營理念，不斷提升經營管理水平和可持續發展能力。隨著經濟全球化趨勢的不斷發展，企業正處於改革和發展的關鍵時期，面臨的內外風險因素增多，需要探索改進內部管理的有效途徑和方法。加強內部控制，有助於企業及時識別國內外經營環境急劇變化形成的各類風險，有助於企業不斷健全在戰略風險、財務風險、合規風險、安全生産風險、環境風險等方面的管控措施，幫助企業規避危機的衝擊，並獲得更多更好的發展機會，從而更好更快更穩地實現其發展戰略，提升可持續發展能力。二是有利於深化企業改革，完善現代企業制度，健全現代市場體系。企業是現代市場體系中的最主要的、最活躍的主體，建立和完善現代企業制度是適應社會主義市場經濟發展需要，深化企業改革的有效途徑。現代企業制度要求企業治理結構順暢、行為規範、決策理性、責任明確，成為真正自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。建設與實施內部控制，有助於企業完善治理結構和內部約束機制，有助於企業提高資源管理與利用的安全性和有效性，促進經濟資源的有效配置，推動健全現代市場體系。三是有利於維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾合法權益。健全有效的內部控制，能夠促進企業遵守國家法律法規和規章制度，保障企業資産安全，減少舞弊，提高財務信息質量，提升財務報告的有效性，從而保證投資者對高質量財務信息的需求，保護投資者的合法權益，促進資本市場的健康有序發展。

    二、企業內部控制規範體系試點工作進展順利

    2010年4月26日，財政部、證監會、審計署、國資委、銀監會、保監會聯合召開企業內部控制配套指引發佈暨貫徹實施動員大會，就貫徹實施企業內部控制規範體系進行全面部署。按照“選擇試點、逐步推廣、總結經驗、穩步推進”的原則，財政部和證監會選擇了內控體系較為健全的在境內外同時上市的69家公司自2011年1月1日起實施，同時選擇了211家主板上市的公司進行試點。為推動實施和試點工作，各省財政部門會同證券、審計、銀行、保險、國資等監管部門成立聯合工作組，召開企業內部控制規範體系宣傳動員大會，制定實施方案，選擇有關企業開展試點工作；通過舉辦培訓班、研討會、論壇等方式，借助網絡、報刊等媒體，積極開展企業內部控制規範體系宣傳培訓活動；密切跟蹤上市公司執行和試點的情況，適時進行政策諮詢和業務指導，形成了統籌協調、合力推動的局面，奠定了內部控制規範體系貫徹實施的堅強組織保障，內控理念得以深入人心、深入社會、深入企業。

    實施和試點企業負責人高度重視內部控制規範體系建設與實施工作，建立健全內控領導體制和組織機構，結合行業特點和企業經營管理狀況，優化業務流程，強化風險控制，健全內控制度，確保內控規範體系與企業發展戰略相契合、與企業內部管理相統一，做到實施試點工作開展穩妥有效。會計師事務所和內控諮詢服務機構加強內控業務培訓、拓展業務領域、提升業務質量，併為政府決策貢獻智慧，為企業內控實務出謀劃策。通過內控規範體系的貫徹實施，一批內控諮詢和服務機構明確了自身新的業務發展方向，豐富了自身發展的途徑，同時又為企業貫徹實施內控規範體系提供支持和服務。

    三、明確“十二五”時期貫徹實施企業內部控制規範體系的目標任務

    實施和試點工作總體進展順利，但由於內部控制涉及企業經營管理的方方面面，需要企業每一個員工的共同參與，所以在實施過程中還存在一些阻力和難點，比如，一些企業的領導和員工對貫徹實施內部控制規範體系的重要性和緊迫性認識不足，熟悉企業經營管理又系統掌握內部控制規範體系的人才缺乏，企業難以權衡好內部控制的實施成本與預期效益的關係，難以協調好內部控制與其他現有管理體系的關係，難以制定好企業內部控制缺陷的認定標準，等等。企業內部控制規範體系的實施是一項複雜的系統工程，有很多需要總結完善、充實提高之處，一些不利於內部控制規範體系順利實施的體制機制障礙仍然存在，需要在“十二五”時期的貫徹實施工作中予以改進提升、完善解決。

    為此，《規劃》提出要不斷完善和強化實施內部控制標準體系的目標，明確了抓好企業內部控制規範體系貫徹實施的任務，即：加強與有關政府部門的溝通協調，大力推動內部控制規範體系在全社會範圍內更加廣泛地發揮作用。指導各地制定本地區企業內部控制規範貫徹實施方案，及時掌握地方貫徹實施內部控制規範的進展情況，確保企業平穩有效實施。發揮仲介機構在建立企業內部控制規範體系中深入參與的作用，為企業內部控制制度建設提供鑒證、諮詢服務。通過有獎徵文、經驗交流、知識大賽等形式，總結推廣先進經驗和做法，在全社會形成加強企業內部控制建設的良好氛圍，推動企業自覺加強內部控制建設。不斷總結完善企業內部控制規範體系，會同相關部門研究擬訂金融、保險、證券行業的內部控制規範體系，研究解決實施中存在的制度建設問題。

    四、切實抓好“十二五”時期企業內部控制規範體系的貫徹落實

    為確保企業內部控制規範體系的貫徹實施工作落到實處，使加強內部控制真正成為我國企業的內在需求、慣常思維和行為習慣，真正成為我國企業經營管理再上新臺階的助推器，真正成為我國經濟發展方式轉變的好幫手，“十二五”時期，我們將在總結經驗和優化完善的基礎上，積極應對實施中出現的新情況、新問題，切實做到認識到位、組織到位、人員到位、實施到位、監督到位。

    （一）加強內部控制規範體系的宣傳培訓，為貫徹實施內控規範營造良好的輿論氛圍和社會環境。各級財政部門和有關監管部門應充分利用各種宣傳媒介的作用，通過企業管理人員喜聞樂見的各種形式，不斷深化企業內部控制規範體系的宣傳、動員和培訓工作，進一步提高有關單位及其負責人依法支持內部控制工作的自覺性，增強做好內控工作的使命感、責任感和緊迫感，使廣大企業員工和註冊會計師了解、掌握企業內部控制規範體系的主要內容、基本要求和精神實質，不斷優化企業內控環境，強化風險防範意識。“十二五”時期，財政部還將通過開展全國會計、內控知識大賽，在全社會範圍內普及內控理念、技術和方法，為企業內部控制規範體系的貫徹實施創造有利條件和營造良好氛圍。

    （二）加強內部控制人才建設，著力培養勝任內控崗位的複合型人才。企業內部控制規範體系能否實施好，關鍵靠人才。企業內部控制滲透于整個組織的一系列活動中，內部控制系統建設涉及公司治理、風險管理、質量管理、信息系統、審計監督、企業文化建設等領域，涵蓋的知識面廣，業務流程複雜，各種技能要求全面，測評方法和測評工具複雜細緻，需要整合企業管理、財務會計、信息系統和監控流程等知識和技能。“十二五”時期，財政部將大力推進會計人才戰略，創新培養使用模式，加快全國會計領軍人才培養，加強會計人才培養基地建設，將內部控制納入會計人員繼續教育內容，引導企業和會計師事務所積極引入和培養內控人才，合理調配人才資源，組建專業內部控制團隊，為加強我國企業內部控制建設提供堅實的人才保障。

    （三）全面系統總結內部控制建設與實施的經驗，形成可供參考和借鑒的內控典型案例。我國企業的內部控制建設與實施還處於起步階段，可循的經驗或案例較少，很多企業都是摸著石頭過河，走了不少彎路。為此，財政部將聯合證監會、國資委等有關監管部門，通過開展企業內部控制規範體系實施情況問卷調查、組織內控有獎徵文、召開內控經驗交流會等多種形式，在對我國企業內部控制建設與實施情況進行全面、系統、深刻總結的基礎上，收集、挖掘、整理形成一批具有行業代表性、具備一定典型特點或建成一套完整體系的優秀案例，為其他公司的內控實踐提供更多樣板參考和經驗指導。

    （四）建立健全內部控制相關法律法規和配套文件，著力構建完整的內部控制規範體系。目前，我們已經建立了一套企業內部控制規範體系，並逐步在社會各界達成共識。下一步，我們將定期收集企業在實施過程中存在的主要問題，聯合證監會發佈有關解釋説明，以便指導和推動上市公司更好地實施內部控制規範體系。同時，我們還將設法推動在現有的法律法規體系中補充完善內部控制的普適性要求，協調相關部門，有針對性地在《會計法》、《註冊會計師法》、《公司法》、《證券法》等法律中補充、調整與內部控制相關的條款，將企業建立和維護有效的內部控制體系提升到法律的高度。從而形成以相關法律法規為基礎、以基本規範為統領、以配套指引和解釋説明為補充的內部控制規範體系。

    （五）加強與有關監管部門的密切配合，形成高效聯動的實施和監管機制。各級財政部門應聯合國資、證券、審計、銀行、保險等監管部門，選擇不同行業、不同類型的企業開展分類試點，並密切跟蹤、全面掌握有關上市公司、大中型企業和會計師事務所執行企業內部控制規範體系的情況，發現問題，及時跟進，迅速反應，妥善應對。同時，要把上市公司和有關企業執行企業內部控制規範體系情況，作為今後一段時間會計監督和會計信息質量檢查工作的重點，並對會計師事務所執行內部控制審計工作進行專項檢查或延伸檢查。“十二五”時期，財政部將根據各有關部門監督檢查的結果，科學合理地評估企業的執行情況，對於執行得好的企業，採取一定方式，通過有關渠道進行宣傳和弘揚；對於執行不到位、存在內部控制重大缺陷但未按照企業內部控制規範要求進行報告或披露的，將督促整改，要求有關部門重點監控；對於存在嚴重問題的，我們還將依法處理。

    （六）跟蹤研究和借鑒國外內部控制先進理論和實踐經驗，著力推進我國內控標準的國際趨同。我國的企業內部控制規範體系吸收借鑒了世界各國的理論與實踐經驗，同時緊密結合中國實際，在內控的目標、原則、要素和組織實施等諸多方面，實現了若干重大創新。“十二五”時期，我們將與其他國家或地區內部控制規範制定組織、資本市場監管機構建立更加密切的交流與合作，跟蹤和研究國外關於內部控制的最新規定或有關報告，吸取借鑒國外監管經驗和有價值的新觀點，不斷健全完善我國的內部控制規範體系，爭取與國際主要資本市場建立互認機制，降低中國企業境外融資成本。

    當今世界多極化、經濟全球化深入發展，企業面臨的外部環境更加複雜，我們要更加清醒地認識到，推動企業建立健全內部控制責任重大，任務艱巨。“十二五”時期，我們要牢牢把握當今世界經濟大變革的重要機遇期，牢牢把握經濟發展和企業運行的基本規律，堅持科學發展、真抓實幹、精心組織，穩步推進企業內部控制規範體系的不斷完善和有效實施，努力推動我國內控事業的不斷壯大，為我國企業改革發展和金融經濟安全保駕護航。