加快戶籍制度改革
消除束縛城鄉協調發展的體制性障礙

    新華社北京３月１４日電（記者黃會清）傳統的城鄉二元結構的戶籍管理制度弊端越來越明顯，已經成了束縛城鄉協調發展的體制性障礙。部分代表委員呼籲：加快戶籍制度改革，消除束縛城鄉協調發展的體制性障礙。

    戶籍制度弊端重重

    我國現行的戶籍管理制度是新中國成立以後，為適應計劃經濟體制的確立而逐步建立起來的，主要由三部分組成：戶口登記制度、戶口遷移制度和居民身份證制度。

    無疑，現行的戶籍管理制度曾發揮了重要的歷史作用，但是其功能在發展過程中總是不斷被強化、放大，這種做法的弊端在改革開放、市場經濟年代日益顯現：以供應城鎮居民定量糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口並實行二元戶口管理的做法，既不科學也不合理；戶口遷移過死，難以滿足公民正常遷移的需要。

    全國政協委員楊春興説，現行戶籍制度的另一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。計劃經濟時代形成的以戶口登記為依據，城鄉分割的勞動就業、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴重制約了戶籍管理制度改革的進程。

    全國政協委員、中華民族團結進步協會副會長李玉玲説，戶籍制度還存在很多不公，比如在交通事故人身損害賠償中，依據相關司法解釋的規定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，但因為受害人的戶籍身份的不同，農村居民所得到的賠償金額往往與城鎮居民相差幾倍。這種“同命不同價”的現象，是戶籍制度造成的。

    深化戶籍改革勢在必行

    早在1992年，國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，並於1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。但是，由於我國長期以來經濟社會發展水平較低，特別是城市社會綜合承受能力不足，為避免影響社會穩定，戶籍改革總體進展較慢，改革目標也遠未實現。

    楊春興委員提交了一份《加快戶籍制度改革消除束縛城鄉協調發展的體制性障礙》的大會發言，他認為，現在對於戶籍改革的重要性、必要性，大家都有認識，但關鍵是戶改以後二元結構要改變。如果戶籍改革與經濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。

    改革開放20多年來，我國城市和小城鎮的經濟社會發展突飛猛進，為吸納更多的農村富餘勞動力奠定了基礎。而允許城鎮中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，並不構成對城市發展的影響和衝擊。同時，與農業戶口和非農業戶口性質挂鉤的民政、勞動保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了明顯進展，為全面推進戶籍制度改革提供了有利條件。

    各地在戶籍改革方面已經做了不少有益地探索，不斷放寬準入和遷移條件。據河南省公安廳戶政辦主任黃清太介紹，河南新一輪戶籍改革的內容包括：直系親屬投靠不受年齡、婚齡限制；規劃區範圍內人均土地不足三分的“城中村”農民，成建制地轉為城市居民；大中專畢業生、專業技術人才可自願選擇就業居住地，先落戶再就業。

    近年來，廣東各地公安機關積極探索本地區的城鄉戶籍管理制度改革。廣州市在2003年以來先後推出了多項政策，改革了“農轉非”和人口增長調控管理辦法，取消了“農轉非”人口控制計劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，並明確了以準入條件取代按計劃指標審核落戶的辦法。

    楊春興委員説：“黨的十六屆六中全會提出構建社會主義和諧社會的奮鬥目標，明確了深化戶籍制度改革的要求，社會各界呼聲十分強烈，改革勢在必行。”

    破除壁壘需綜合改革

    戶籍改革本身並不複雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜複雜的。不研究解決好相關的社會經濟政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩步推進。

    記者在河南、廣東、寧夏等省區調研時了解到，其實戶口改革的難點不在戶口本身，而是戶口背後附帶的社會利益。説簡單點，公安部門可以迅速將戶口變更，但由於配套改革成本很高，致使社會各部門的配套政策一時難以到位。

    戶口遷移的限制減少，城市人口機械增長速度可能加快，隨之給城市最低生活保障、優撫安置、教育以及基礎設施等造成壓力。廣東省預測，2006年至2010年，農村人口進入城市落戶約為480萬人，優撫安置費用每年將以10%的速度遞增。

    河南省鶴壁市有關部門預測，放寬準入後鶴壁市受衝擊最大的是教育、衛生、社保等公共服務領域和基礎設施的承載能力。如對社會保障資金額很大，每增加一名參保人員需增加管理成本21.65元／年。而在城市低保方面，需要資金26460萬元，凈增加財政支出23500萬元。如果上級不加大轉移支付力度，鶴壁市資金缺口太大，無法實現應保盡保。

    一些專家指出，如果城市公共産品與服務不能承載過多人口，新進城的人就有很多相關利益享受不到。因此戶籍制度改革要想切實取得成效，不能靠戶口一遷了之，而要著眼于搞好綜合配套改革。

    楊春興委員建議：國家應加快戶籍制度改革的推進步伐，儘快修訂《戶口登記管理條例》。各級各部門，要探索和制定相應的各項配套政策措施。對社會公共資源要讓全體公民共同享有，不分地域、不論身份和職業，實行權利與責任、權利與義務對等。清理並消除城鄉戶籍差別的不平等待遇，切實解決傳統戶籍管理中的問題。

    楊春興委員認為，制度的公正公平是社會和諧的基礎。實行一元化的戶籍制度改革，不只是一個人的身份變化問題，而是涉及政治、經濟體制與改革方面的問題。但無論如何對阻礙經濟全面發展的體制，就應當予以破除。