談談我國的安全生産問題
李 毅 中
（2006年6月16日）
很高興能有這個機會，與在座的各位同志就安全生産問題進行交流和探討。
"安全生産"這個概念，一般意義上講，是指在社會生産活動中，通過人、機、物料、環境的和諧運作，使生産過程中潛在的各種事故風險和傷害因素始終處於有效控制狀態，切實保護勞動者的生命安全和身體健康。《中國大百科全書》把安全生産定義為"是旨在保障勞動者在生産過程中的安全的一項方針，企業管理必須遵循的一項原則"。
安全生産工作事關最廣大人民群眾的根本利益，事關改革發展和穩定大局，歷來受到黨和國家的高度重視。"安全第一、預防為主、綜合治理"，是黨的安全生産工作的基本方針。黨的十六屆五中全會確立了"安全發展"的指導原則。中央經濟工作會議提出了堅決遏制煤礦等重特大事故多發、加強安全生産的各項措施。國務院116次常務會議強調要堅持標本兼治、重在治本，明確了12項治本之策。在國務院二月底召開的全國安全生産工作會議上，溫家寶總理髮表重要講話，提出了近期要重點抓好的10項工作。十屆全國人大四次會議《政府工作報告》以較大篇幅闡述安全生産問題，再次向國內外昭示了中國政府搞好安全生産的堅強決心。《國民經濟和社會發展"十一五"規劃綱要》把安全生産列為專節，提出了兩項重要工作目標。
3月27日下午，中共中央政治局進行第30次集體學習會，聽取了專家"國外安全生産制度措施和加強我國安全生産的制度建設"專題報告。胡錦濤總書記主持學習會併發表重要講話，全面系統、深刻精闢地闡述了安全生産工作的重要意義、方針原則和對策措施，對推動全國安全生産、實現安全發展有著重要現實意義和長遠戰略意義。
下面，結合學習胡錦濤總書記、溫家寶總理的重要講話，在簡要介紹我國安全生産歷史發展和現實狀況的基礎上，就如何從國情和實際出發，借鑒國外經驗，有針對性地採取對策措施，實現我國安全生産狀況的根本好轉，談一些認識。不妥之處，請大家指正。
一、我國安全生産的歷史發展與現狀
（一）我國安全生産的三個時期和1978年以來經歷的三個發展階段
------ 安全生産方針和管理體制初創時期（1949-1965）。1949年11月召開的第一次全國煤礦工作會議提出"煤礦生産，安全第一"。1952年第二次全國勞動保護工作會議明確要堅持"安全第一"方針和"管生産必須管安全"的原則。1954年新中國制定的第一部憲法，把加強勞動保護、改善勞動條件作為國家的基本政策確定下來。中央人民政府先後頒布了《工廠安全衛生規程》、《建築安裝工程安全技術規程》等行政法規，建立了由勞動部門綜合監管、行業部門具體管理的安全生産工作體制，勞動者的安全狀況從根本上得到了改善。但"大躍進"時期片面追求高經濟指標，導致事故上升。1958 -1961年期間，工礦企業年平均事故死亡比"一五"時期增長了近4倍，1960年5月8日山西大同老白洞煤礦瓦斯爆炸事故，死亡684人，為建國以來最嚴重的礦難。1963年國務院頒布了《關於加強企業生産中安全工作的幾項規定》，恢復重建安全生産秩序，事故明顯下降。
------ 受"文革"衝擊時期（1966-1977）。安全生産和勞動保護被抨擊為"資産階級活命哲學"，規章制度被視為"管卡壓",企業管理受到嚴重衝擊，導致事故頻發。1970年勞動部併入國家計委，其安全生産綜合管理職能也相應轉移。這一階段政府和企業安全管理一度失控，1971-1973年工礦企業年平均事故死亡16119人，較1962-1967年增長2.7倍。1975年9月成立國家勞動總局，內設勞動保護局、鍋爐壓力容器安全監察局等安全工作機構。
------ 恢復和創新發展時期（1978年至今）。又可分為以下三個階段：
一是恢復和整頓提高階段（1978-1991）。粉碎"四人幫"後，治理經濟環境和整頓經濟秩序，為加強安全生産創造了較好的宏觀環境。相繼出臺實施了《礦山安全監察條例》和《職工傷亡事故報告和處理規定》等法規。成立了全國安全生産委員會。工礦企業事故死亡人數下降。
二是適應建立社會主義市場經濟體制階段（1992-2002）。為發揮企業的市場經濟主體作用，1993年國務院決定實行"企業負責、行業管理、國家監察、群眾監督"的安全生産管理體制。相繼頒布了《礦山安全法》、《勞動法》，以及工傷保險、重特大傷亡事故報告調查、重特大事故隱患管理等多項法規。1998年國務院機構改革，原勞動部承擔的安全生産綜合監管職能交由國家經貿委行使。2000年初，在國家煤炭工業局加挂國家煤礦安全監察局牌子，成立了20個省級監察局和71個地區辦事處，實行統一垂直管理。2001年初，組建了國家安全生産監督管理局，與國家煤礦安全監察局"一個機構、兩塊牌子"。2002年11月出臺了《安全生産法》，安全生産開始納入比較健全的法制軌道。但這一階段由於經濟體制轉軌、工業化進程加快，特別是民營小企業的迅速發展等，使安全生産面臨一系列新情況、新問題，安全狀況出現較大反復。
三是創新發展階段（2003年以來）。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央以科學發展觀統領經濟社會發展全局，堅持"以人為本"，在法制、體制、機制和投入等方面採取一系列措施加強安全生産工作。2003年國家安全生産監督管理局（國家煤礦安全監察局）成為國務院直屬機構，成立了國務院安全生産委員會；2004年國務院作出《關於進一步加強安全生産工作的決定》；2005年初，國家安全生産監督管理局升格為總局；2006年初，成立了國家安全生産應急救援指揮中心。從2003年起，事故死亡人數連年上升的勢頭得到遏制，當年比上年少死亡2625人，下降2.1%; 2004年下降0.2%, 2005年下降7.1%。
（二）建國以來安全生産呈現出的一些特點
通過對各個時期、各個階段事故傷亡統計數據進行分析，可以發現：
一是事故總量隨著經濟規模的擴大而上升。建國50多年來，工礦企業事故死亡人數大致呈上升態勢。值得注意的是2003年出現了"拐點"，當年在國內生産總值持續增長背景下，事故死亡人數開始下降。從事故死亡指數曲線分析，1953-1976年波動幅度較大，1978年後波動幅度相對較小,死亡人數指數波動幅度與GDP增長率的變化具有統計學關係，改革開放以來比較穩定的經濟社會環境，為安全生産平穩發展創造了有利條件。
二是反映事故死亡人數與經濟活動關係的一些相對性指標持續下降。煤炭百萬噸死亡率和道路交通萬車死亡率、以及工礦企業從業人員10萬人死亡率，呈逐年下降趨勢。這表明隨著安全法制的健全和監管力度加大，我國安全生産確實在不斷地加強和改進。
三是特大事故發生頻率呈增加態勢。這種現象表明，隨著生産規模擴大、生産集中化程度提高、城市化進程加快、交通運輸增加等，而勞動生産率低下，規範的經濟秩序尚未完全建立，發生群死群傷重特大事故的風險隨之增加；防範重特大事故，是當前和今後一個時期我國安全生産工作的重點任務。
（三）我國安全生産法制、體制建設取得了長足進展
------ 安全生産法律體系初步形成。目前已有一部主體法即《安全生産法》。《勞動法》、《煤炭法》、《礦山安全法》、《職業病防治法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《鐵路法》、《民航法》、《電力法》、《建築法》等十余部專門法律中，都有安全生産方面的規定。有《國務院關於特大安全事故行政責任追究的規定》、《安全生産許可證條例》、《煤礦安全監察條例》、《關於預防煤礦生産安全事故的特別規定》、《危險化學品安全管理條例》、《道路交通安全法實施條例》和《建設工程安全生産管理條例》等50多部行政法規，上百個部門規章。此外，各省（區、市）都制定出臺了一批地方性法規和規章。安全生産各個方面大致上都可以做到有法可依。
------ 安全監管體制初步形成。目前國家層面上的安全管理職責格局是：安全監管總局對全國安全生産實施綜合監管，並負責煤礦安全監察和非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等無主管部門的行業領域的安全監管工作；質檢總局負責鍋爐壓力容器等特種設備的安全監督檢查；衛生部負責職業病診治工作；勞動和社會保障部負責工傷保險管理，同時保留了兒童、婦女的勞動保護工作職能；國防科工委、公安部、農業部、建設部、交通部、鐵道部、民航總局、國資委和電監會等，分別負責本系統、本領域的安全工作。目前各省（區、市）以及市（州、盟）、92%的縣（市、旗）建立了安全監管機構，全國共有監管人員約3.5萬人，初步形成了綜合監管與行業監管互動的管理體制和"政府統一領導，部門依法監督，企業全面負責，群眾監督參與，社會廣泛支持"的安全生産工作格局。
------ 安全生産應急體系開始建立。國務院發佈了《國家突發公共事件總體應急預案》和包括《國家生産安全事故災難應急預案》在內的25個專項預案、以及80個部門預案，其中安全生産佔31％。各省區市都制定發佈了安全生産應急預案，高危行業和規模以上企業應急預案基本編制完成。礦山、消防、道路交通、水上、鐵路等應急救援力量已初具規模。以國家、省、市三級安全生産應急指揮中心和國家、區域和骨幹應急救援隊伍為核心的安全生産應急體系框架正在形成。
（四）現階段我國的安全生産形勢，表現為總體穩定、趨於好轉的發展趨勢與依然嚴峻的現狀並存
2005年，在國民經濟持續快速發展、煤電油運繃得很緊的情況下，全國各類事故起數和死亡人數分別比上年下降10.7％和7.1%。工礦商貿和道路、水上、鐵路交通等事故都有較大幅度下降。煤礦事故起數減少9.2%, 死亡人數減少1.5%, 百萬噸煤死亡率下降到2.81, 減少0.27。全國31個統計單位（省區市和新疆生産建設兵團）中，有29個單位事故死亡人數低於控制指標。今年1-5月份事故起數和死亡人數，同比分別下降11.4％和12.1%。但形勢依然嚴峻：
一是煤礦等重特大事故多發。從2004年10月中旬到2005年12月上旬，相繼發生了6起涉難百人以上的煤礦事故。2005年全國發生一次死亡10人以上重特大事故134起，比上年增加了3起，死亡人數增加17%，其中煤礦58起，增加15起，死亡人數增加66.6%。今年1-5月份發生30人以上事故2起，多起一次死亡接近30人的事故，有的事故只是由於僥倖而沒有造成更為慘重的傷亡。
二是事故總量仍然過大。2005年全國共發生各類事故717938起，死亡127089人，其中道路交通事故98738人，佔77.7%；鐵路路外事故7380人，佔5.8%；煤礦事故5938人，佔4.7%；建築施工事故2607人，佔2.0%。
三是我國工礦企業事故傷亡的風險仍然很高。目前工礦企業10萬人死亡率為10左右，其中煤炭行業從業人員10萬人死亡率高達109.1，非煤採礦業為80.2，化學工業和建築業分別為10.26和9.95（表1）。
（五）形勢嚴峻的原因分析
有淺層次因素，也有深層次矛盾；有歷史的積澱，也有新形勢下出現的新問題。大致可以歸結為三個方面：
一是"嚴格不起來，落實不下去"的問題仍然突出。國務院和地方政府在安全生産工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口頭上、文件中和會議上，並沒有真正貫徹落實到縣、鄉和企業。"安全第一、預防為主、綜合治理"方針在貫徹執行中打了折扣。一些同志混淆了生命安全與其他問題、主要矛盾與次要矛盾的關係，口頭上也講以人為本、安全第一，遇到實際問題就變了，甚至主次顛倒、本末倒置。如在整頓關閉不具備安全條件和非法小煤礦的工作中，一些地方的負責人，只看到整頓關閉在地方經濟發展、礦區生活等方面可能帶來的一些具體問題，看不到這些小礦害人死人、禍國殃民的現狀，顧慮重重，久拖不決。政策的執行力、抓安全工作的力度逐級遞減。
受利益的驅動。至今仍有一些地方和企業負責人認為效益風險大於安全風險。他們認為只要效益上去，在安全上降低一些標準、減少一些投入，甚至受到一些處罰，也是值得的。少數民營企業為獲得高額利潤，把勞動者承擔的傷亡風險提高到臨界點，在隨時可能發生傷亡事故的情況下組織生産。有的業主事故後甚至隱瞞、逃逸。一些地方政府片面追求經濟發展速度，短期行為嚴重，在招商引資、興辦工業時，首先考慮的是産值和利稅，而往往忽略了安全和環保等民生問題，降低市場準入門檻。
監管不到位。我國安全監管體制多次變化，長期存在的政出多門、職能交叉等問題尚未完全解決，監管效率較低。另外，安全生産監管監察力量不足，技術裝備落後，業務素質、執法能力參差不齊。"執法不嚴、工作不實"的問題普遍存在，搞形式，走過場。一些領導幹部和工作人員失職瀆職，甚至徇私舞弊，充當非法違法的保護傘，社會反映強烈。
二是基礎薄弱制約安全生産。長期投入不足，欠賬較多，企業安全生産設施設備落後。去年國家組織專家對54個重點煤礦、462個礦井進行了安全技術"會診"，查出5886條重大隱患，治理費用需要689億元。一批老工業基地和大型國有企業，多年沒有進行大的技術改造，生産工藝落後，設備陳舊老化甚至超期服役。據調查，國有煤礦在用設備約1/3應淘汰更新。一些小煤礦甚至靠人拉肩背，原始野蠻作業。隨著城市化進程加快，一些原來位於郊區的工業危險設施，逐漸被包圍在繁華鬧市中，成為威脅公共安全的重大隱患。僅11個省市就有407家危險化學品生産企業需要搬遷。
安全科技整體水平不高，安全技術標準和規範滯後。近年來，一些化工園區相繼立項和投入建設，其中許多是重大危險源。這些設施立項建設前，應首先進行安全評價和安全規劃審查，但由於缺乏標準規範和科技支撐，很難得到嚴格執行。安全技術法規標準明顯滯後，如對於高含硫高壓油氣井井噴後的點火問題，國外安全法規明確規定：井噴失控後15分鐘內必須點火；我國的相關技術規程中，則沒有嚴格的時間和程序規定。2003年重慶開縣"12·23"特大井噴事故發生後18小時才點火，泄出的硫化氫大面積擴散，造成大量人員傷亡。
從業人員安全素質不能適應需要。最近幾年，農村勞動力大量轉移，進入礦山、建築等高風險、重體力勞動行業和領域。全國550萬煤礦職工中，農民工約佔半數，主要在井下一線工作，小煤礦從業人員幾乎全部為農民工。3000多萬建築工人中，80%為農民工。據統計，在農民工中，文盲與半文盲佔7%，小學文化為29%，高中以上僅佔13％。違章指揮、違規作業和違反勞動紀律現象嚴重，據調查90％以上的事故都是由"三違"所引發。
三是宏觀因素對安全生産具有深刻、長遠影響。在傳統的粗放型經濟增長方式下，經濟總量的擴大可能導致事故增加。總量擴大後，企業數量、工業生産規模和從業人數都相應增加，而安全投入、安全管理又相對滯後，可能導致事故總量上升。經濟高速發展，必然對煤、電、油、原材料和交通運輸形成巨大需求，使企業産生超産衝動，甚至不顧安全條件冒險生産。近年來發生的礦難，重要原因之一就是嚴重超能力、超強度、超定員開採。
工業、製造業的比重較大，加大了事故風險。2000年以來，我國第二産業增加值年均增長10.5%,分別是第一産業和第三産業增長率的2.8倍和1.3倍。2005年第二産業增加值佔國內生産總值比重的47.3%。第二産業高速發展時期，往往出現事故頻率高、死亡人數多和職業危害嚴重的情況。
一些行業管理弱化影響安全生産。全國人大常委會在去年進行的安全生産法執法檢查中，特別指出了煤炭行業管理弱化問題。目前多數地方撤銷或合併了煤炭管理機構，煤炭開發建設、資源管理、産業政策、重大項目科研攻關、技術進步、結構調整、經濟運行、規程標準、教育培訓等，缺乏統籌規劃和強有力的監督管理。特別是在安全生産方面，行業安全標準、技術政策不能及時修訂和調整，企業安全管理缺乏有效指導，影響和制約了煤礦安全狀況的好轉。
同時還要看到，國家宏觀調控政策雖然作用巨大，但具有一定的滯後性。市場經濟條件下，加強安全立法和執法監察是國家干預的基本途徑，其他如調整産業結構、加大安全生産投入、改變粗放型經濟增長方式等，都可以對安全生産起到積極作用。但其效果的顯現需要有一個過程。影響制約安全生産的一些問題，特別是那些深層次、歷史性問題，很難在短期內根本解決。現階段安全生産形勢具有不穩定性，容易出現波動和反復。對此應當有清醒的認識，做好攻堅克難、長期努力的思想準備。
二、我國安全生産的發展前景和有利因素
（一）安全生産是工業化過程中必然遇到的問題
人類在獲取生産資料和生活資料的過程中，難免會受到來自自然界、作業場所以及勞動工具的傷害。在農業社會這種傷害程度有限。進入工業化、社會化大生産之後，安全生産成為一個必須嚴肅對待的社會性問題。
根據國際勞工組織的報告，目前全世界就業總人數為27億人，每年因職業事故造成的死亡人數約21萬人（指勞動者工傷事故死亡人數，不包括交通事故和職業病死亡），由職業事故和職業危害引發的財産損失、賠償、工作日損失、生産中斷、培訓和再培訓、醫療費用等損失，約佔全球國內生産總值的4%。
世界各國既採用事故死亡人數的絕對指標，也採用反映事故死亡人數與經濟發展關係的相對性指標，如從業人員10萬人事故死亡率、單位國內生産總值事故死亡率、百萬工時事故死亡率，以及道路交通萬車死亡率、煤炭百萬噸死亡率等，來反映一個國家（地區）或某些行業領域的安全狀況。如果這些指標居高不下，則意味著為經濟發展付出了高昂的生命代價。
從業人員10萬人死亡率，近20年來世界各國均呈下降趨勢。1990年大部分國家在15左右，2000年平均降至10以下，2002年降至8以下。但是各國情況很不均衡。先進工業化國家10萬人死亡率普遍較低，目前平均值為4左右，其中英國最低，在1以下；澳大利亞，由1992年的7下降到2002年的2；德國，自1990年的5.1下降到2002年的2.9；美國由1992年的5.3下降到2002年的4.2；日本2002年為4.5。發展中國家一般在10以上，其中巴西為15左右，非洲等經濟相對落後國家則更高。同口徑測算，我國目前為10左右。
單位國內生産總值事故死亡率，折算為人民幣，英國由1990年0.04降至目前0.02；日本由1990年的0.07降至目前的0.05；美國、澳大利亞、法國均在0.04-0.06之間。發展中國家則普遍較高，韓國目前為0.6，我國2004年為0.86，2005年為0.7（表2）。
採礦業、建築業和運輸業是各國生産安全事故死亡較多的行業領域，約佔全部事故死亡的50－60%。因此産業結構的調整優化，對降低事故死亡起著重要作用。先進工業化國家已普遍形成了服務業比重很高、工業和製造業比重其次、農業比重很低（平均約佔5%）、高風險行業從業人員較少的産業格局。2001年美國採礦、建築和運輸業等行業的從業人數，僅佔總從業人數的15.4%，儘管這3個行業的10萬人死亡率分別為24、12和11（表3），遠高於其它行業，但由於服務和金融等低危險性行業就業人數佔較高比重，使得總的10萬人死亡率較低，平均為4.2。
（二）先進工業化國家普遍經歷了從事故多發到逐步穩定、下降的發展週期
研究表明，安全狀況相對於經濟社會發展水平，呈非對稱拋物線函數關係，大致可劃分為4個階段：一是工業化初級階段，工業經濟快速發展，生産安全事故多發；二是工業化中級階段，生産安全事故達到高峰並逐步得到控制；三是工業化高級階段，生産安全事故快速下降；四是後工業化時代，生産安全事故穩中有降，事故死亡人數很少。
日本1948－1960年處於工業化初級階段，人均國內生産總值從300美元增到1420美元，年均增長15.5%，事故也急劇增加，13年間職業事故死亡率增長了146.1%。1961-1968年處於工業化中級階段，人均國內生産總值從1420美元增加到5925美元，事故高發勢頭得到一定控制，但在工業、製造業就業人口僅5000萬人左右的情況下，職業事故死亡人數仍在6000人左右的高位波動。1969-1984年進入工業化高級階段，事故死亡人數大幅度下降到2635人，平均每年減少5.2%。之後，日本進入後工業化時代，事故死亡人數保持平穩下降趨勢，2002年為1689人。
美國是産煤大國，煤炭賦存和開採條件較好，51％為露天礦，但其煤炭工業也經歷了事故多發階段。1900-1907年美國國內生産總值增長36%，煤礦事故死亡人數也從1489人猛增至3242人，1907年百萬噸死亡率高達8.37。1900-1910年的10年間發生了10起1次死亡百人以上事故。1908-1930年國內生産總值增長88%，煤礦事故死亡人數減少到1930年的2063人，煤炭百萬噸死亡率降至3.56，事故逐步得到控制並開始下降。1931-1960年國內生産總值增長216%，安全生産狀況也明顯好轉，到1960年煤礦死亡420人，煤炭百萬噸死亡率為0.95。1970年後事故繼續減少，但1972年發生了1起死亡125人的煤礦事故。美國目前年産煤10億噸左右，死亡約30人，百萬噸死亡率0.03。
英國、德國、法國等工業化國家的安全生産，也都經歷了從事故多發，到下降和趨於穩定的過程。作為發展中國家的巴西，上世紀60年代以後是其經濟快速增長期和調整穩定期，10萬人死亡率在經歷了20多年的波動後，1992年後開始出現下降趨勢。
安全生産的這種階段性特點，揭示了安全生産與經濟社會發展水平之間的內在聯絡。當人均國內生産總值處於快速增長的特定區間時，生産安全事故也相應地較快上升，並在一個時期內處於高位波動狀態，我們把這個階段稱為生産安全事故的"易發期"。 所謂"易發"，是指潛在的不安全因素較多。這個期間，一方面經濟快速發展，社會生産活動和交通運輸規模急劇擴大；另一方面安全法制尚不健全，政府安全監管機制不盡完善，科技和生産力水平較低，企業和公共安全基礎仍然比較薄弱，教育與培訓相對滯後，這些因素都容易導致事故多發。
依據世界銀行關於經濟發展水平的劃分標準，有關機構選擇4類、27個國家、14項經濟社會發展指標進行了綜合分析，發現安全生産除了與經濟社會發展水平和産業結構相關外，還與國家安全監管體制、安全法制建設、科技投入水平、社會福利制度、教育普及程度、安全文化等因素密切相關，因此"易發"並不必然等於事故高發、頻發。事實上，各國"易發期"所處的經濟發展區間、經歷的時間跨度也不盡相同：美國、英國處於人均1000－3000美元之間，時間跨度分別為60年（1900-1960）和70年（1880－1950）；戰後新興的工業化國家日本的"易發期"則處於1000－6000美元之間，時間跨度也縮短為26年（1948－1974）。（表4）
（三）我國安全生産發展規劃和奮鬥目標
2004年初國務院作出的《關於進一步加強安全生産工作的決定》，明確了我國安全生産的中長期奮鬥目標：第一階段：到2007年即本屆政府任期內，建立起較為完善的安全監管體系，全國安全生産狀況穩定好轉，重點行業和領域事故多發狀況得到扭轉，工礦企業事故死亡人數、煤礦百萬噸死亡率、道路交通萬車死亡率等指標均有一定幅度的下降。第二階段：到2010年即"十一五"規劃完成之際，初步形成規範完善的安全生産法治秩序，全國安全生産狀況明顯好轉，重特大事故得到有效遏制，各類生産安全事故和死亡人數有較大幅度的下降。第三階段：到2020年即全面建成小康社會之時，實現全國安全生産狀況的根本性好轉，億元國內生産總值事故死亡率、十萬人事故死亡率等指標，達到或接近世界中等發達國家水平。
依據十六屆五中全會《建議》提出的"十一五"期間要使安全生産狀況進一步好轉的奮鬥目標，十屆全國人大四次會議通過的規劃綱要把安全生産列為專節，規劃"十一五"期間億元國內生産總值生産安全事故死亡率降低35％，工礦商貿企業十萬從業人員生産安全事故死亡率降低25％。目前這兩個指標和道路交通萬車死亡率、百萬噸煤炭死亡率，已列入國家統計指標體系和統計公報。
鋻於煤礦瓦斯事故多發、小煤礦非法違法問題嚴重，去年全國人大常委會提出、國務院確定了煤礦安全工作兩個階段性目標：即力爭用兩年左右的時間，使煤礦重特大瓦斯爆炸事故有較大幅度的下降；爭取用三年左右的時間，解決小煤礦問題。
（四）"安全發展"指導原則的確立，為做好工業化進程中的安全生産工作指明了方向
十六屆五中全會《建議》指出，要堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展。胡錦濤總書記在中央政治局第30次集體學習會上強調指出，把"安全發展"作為一個重要理念納入我國社會主義現代化建設的總體戰略，這是我們對於科學發展觀認識的深化。
"安全發展"是指國民經濟和區域經濟、各個行業和領域、各類生産經營單位的發展，以及社會的進步和發展，必須把安全作為基礎前提和保障，自覺遵循黨和國家安全生産方針政策和法律法規，把發展建立在安全保障能力不斷增強、安全生産狀況持續改善、勞動者生命安全和身體健康得到切實保證的基礎上，促進安全生産與經濟社會的同步協調發展。
"安全發展"指導原則的提出和確立，反映了我們黨以人為本和立黨為公、執政為民的執政理念，豐富了科學發展觀的內涵及其理論體系。發展是硬道理。發展應當具有持久和後續能力，既要以資源、環境能夠承載為前提，也要建立在人力資源合理利用、安全狀況不斷改善的基礎上，不能以犧牲人的生命、損害勞動者的健康為代價。節約發展、清潔發展、安全發展，共同構成可持續發展的深刻內涵。
堅持安全發展，也是構建社會主義和諧社會的必然要求。只有生命安全得到切實保障，才能調動激發人們的創造活力和生活熱情；只有使重特大事故得到遏制，大幅減少事故造成的創傷和震蕩，社會才能安定有序；只有順應客觀規律，才能有效防範事故，實現人與自然和諧相處。加強和諧社會建設，必須從關係人民群眾切身利益的現實問題入手，抓好安全生産這個世人關注的熱點和難點。
一個時期來，"安全發展"的指導原則逐步深入人心。"以人為本"首先要以人的生命為本，科學發展首先要安全發展，和諧社會首先要關愛生命，正在成為全黨、全社會的共識，為進一步加強安全生産工作奠定了堅實的思想基礎，提供了強大的精神動力。
（五）我國安全生産具有政治、制度優勢和後發優勢
---------各級黨組織的高度重視和堅強領導，為加強安全生産工作提供了強有力政治保證和思想保證。高度重視和切實抓好安全生産工作，是堅持立黨為公、執政為民的必然要求，是貫徹落實科學發展觀的必然要求，是實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾根本利益的必然要求，也是構建社會主義和諧社會的必然要求。充分發揮社會主義制度優勢，可以集中力量、集結各類資源辦大事，攻克安全生産領域的重點、難點問題。
------ 通過借鑒先進工業化國家的經驗教訓，可以取長補短，後來居上，實現跨越式發展。運用國外安全生産科學技術創新成果，以及系統工程、控制論和風險管理等現代管理理論與方法，提高我國安全科技、安全管理水平。
特別要指出的是，西方國家安全生産也存在著問題和教訓。除了在事故的防範和應急搶險救助等方面，仍然存在著不少問題之外，一些發達國家還轉嫁安全風險，把危險化學工業、舊船拆卸、核廢料處置等高污染、高危産業向發展中國家轉移；在勞工安全福利上存在"雙重標準"。漠視外籍勞工、非法入境滯留人員的安全狀況，對地下工廠、"血汗"工廠從業人員的安全健康權益視而不見。在我國安全生産發展過程中，要注意吸取這些教訓，少走彎路。
------通過總結我們自己的實踐，可以更好地認識把握安全生産規律。我們在安全法制、體制、機制、責任制、安全文化建設等方面，探索和積累了經驗。相繼發生的一些重特大事故，用生命和鮮血換來的慘痛教訓，更顯珍貴，促使我們深刻反省，從制度、管理、技術等方面採取措施加強和改進安全工作。
------ 煤礦等重點行業和領域的安全工作逐步加強。從去年開始，我們組織實施了煤礦瓦斯治理和整頓關閉兩個攻堅戰。全面落實政府督導、專家會診、監測監控、安全生産能力核定和以風定産、隱患排查整改等治理措施，煤礦防範瓦斯事故的能力有所提高；依法關閉了5931個非法和經停産整頓仍然不具備安全條件的煤礦，佔小煤礦的1/4，消除了一批滋生事故、吞噬生命的"陷阱"。國家投資扶持重點煤礦補還安全欠賬和技術改造的效果，將在今後逐步顯現出來。非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、道路和水上交通、建築施工、消防等重點行業領域的安全專項整治，也都取得了一定成績。在這個基礎上繼續努力，我們能夠扭轉被動局面。
------國家為解決安全生産深層次問題而採取的一系列政策措施正在抓緊實施。去年年底，溫家寶總理主持召開國務院第116次常務會議，研究提出運用經濟、法律和必要行政手段，安全生産政策治本、源頭治本的措施。在今年政府工作報告中提出今後一個時間內標本兼治的七個方面工作。隨著經濟增長方式的轉變，結構調整的加快，宏觀調控力度的加大，安全生産的外部環境和內部條件將進一步好轉。
當前我國經濟社會發展正站在新的歷史起點上，安全生産工作困難與希望同在，挑戰與機遇並存。相信只要我們堅持和依靠黨的領導，充分調動廣大人民群眾的積極性，思路對頭，真抓實幹，就完全可以縮短西方國家所普遍經歷的安全週期。用十幾年時間，走過西方國家幾十年走過的路，儘快實現我國安全生産狀況的明顯好轉。
三、加強安全生産工作的對策措施
我國是一個發展中大國，安全生産攤子大、任務重。2005年底全國共有各類煤礦2.5萬處，全國非煤礦山11.5萬處，危化品生産企業2.27萬家，煙花爆竹生産企業7000家,建築施工企業8.78萬家。全國汽車3200萬輛，加上摩托車、農用車輛等，機動車保有量1.3億輛。加油站7萬多座，鐵路與公路交叉道口1.44萬處。每天民航起落飛機1萬多架次，內河和海上飄泊行駛大小船隻150多萬艘（表5）。安全工作要做到萬無一失、幾萬無一失，任務重、難度大。同時，我國又是一個正處在工業化發展過程中的國家，生産力水平較低，安全生産基礎薄弱，與先進國家相比差距大。必須從國情和安全領域的實際出發，有針對性地採取對策措施。
當前和今後一個時期，加強我國安全生産工作的基本思路是：用"以人為本"的科學發展觀統攬安全生産工作全局，堅持"安全發展"的指導原則，認真貫徹"安全第一、預防為主、綜合治理"方針，實施"標本兼治、重在治本"，在採取斷然措施、堅決遏制煤礦等重特大事故的同時，加快實施治本之策，推動安全文化、安全法制、安全責任、安全科技、安全投入等要素落實到位，建立長效機制，加快實現我國安全生産狀況的明顯好轉。
（一）把安全發展的科學理念納入社會主義現代化建設的總體戰略，納入"十一五"經濟社會發展規劃中
要用黨的十六屆五中全會確立的"安全發展"的指導原則和胡錦濤總書記、溫家寶總理的重要講話統一思想，加深對安全生産極端重要性的認識，增強全黨同志和各級幹部搞好安全生産工作的政治責任感、歷史使命感和現實緊迫感。充分認識加強安全生産工作的長期性、艱巨性和複雜性。
貫徹安全發展的科學理念和指導原則，要融入國家、地方、部門和行業、企業的發展戰略和中長期規劃中，納入到"十一五" 經濟社會發展規劃中。要堅持把實現安全發展、保障人民群眾生命財産安全和健康作為關係全局的重大責任，與經濟社會發展各項工作同步規劃、同步部署、同步推進，促進安全生産與經濟社會發展相協調。如前所述， 2004年初國務院作出的《關於進一步加強安全生産工作的決定》，全國人大十屆四次會議通過國民經濟和社會發展"十一五"規劃綱要，以及去年全國人大常委會提出、國務院確定的煤礦安全工作兩個階段性目標，上述規劃和目標，都體現了黨和政府加強安全生産工作、實現安全生産狀況根本好轉的堅強決心和堅定信心，反映了經濟社會發展的必然要求和全黨、全國人民的迫切願望。
在國家規劃指導下，安全生産"十一五"規劃、安全科技發展規劃、煤炭工業安全發展規劃等，也都將陸續出臺。各地政府在制定地方發展規劃中，也都列出了安全生産的內容，設置了相應的安全指標，明確了奮鬥目標和保障措施等，與國家的"十一五"規劃相銜接，做到有目標、有項目、有資金、有措施、有支撐體系。各地的"十一五"規劃要把已列入國家"十一五"規劃的兩個安全生産指標即單位國內生産總值生産安全事故死亡率下降35%，工礦商貿企業10萬從業人員生産安全事故死亡率下降25%的目標分解落實，並結合實際，列出道路交通萬車死亡率、百萬噸煤炭死亡率等控制指標。制定和實施安全規劃，創建本質安全型企業，建設安全保障性社會，實現"十一五"經濟社會發展的宏偉目標。
（二）貫徹"安全第一、預防為主、綜合治理"方針，治理隱患、防範事故，標本兼治、重在治本
把"綜合治理"充實到安全生産方針當中，始於黨的十六屆五中全會《建議》，並在胡錦濤總書記、溫家寶總理的講話中進一步明確。這一發展和完善，更好地反映了安全生産工作的規律特點。黨的安全生産方針是完整的統一體，安全第一、預防為主、綜合治理三者之間具有內在的嚴密的邏輯關係：堅持安全第一，必須以預防為主，實施綜合治理；只有認真治理隱患，有效防範事故，才能把"安全第一"落到實處。事故發生後組織開展搶險救災，依法追究事故責任，深刻吸取事故教訓，固然十分重要，但對於生命個體來説，傷亡一旦發生，就不再有改變的可能。事故源於隱患。防範事故的有效辦法，就是要主動排查、綜合治理各類隱患，把工作做在事故發生之前，把事故消滅在萌芽狀態。從這個意義上説，綜合治理是安全生産方針的基石，是安全生産工作的重心所在。
貫徹黨的安全生産方針，必須把預防作為安全生産工作的主體性任務，把工作重心轉移到治理隱患上來，關口前移、重心下移，掌握安全生産工作的主動權。要把煤礦安全作為安全生産工作的重中之重，繼續打好瓦斯治理、整頓關閉不具備安全條件和非法煤礦兩個攻堅戰，下決心解決煤礦安全生産的"第一殺手"和"重災區"問題。其他事故多發、人民群眾普遍關注的工礦商貿、交通運輸行業和領域，也都要針對突出問題和薄弱環節，採取措施深入開展安全專項整治活動。
貫徹黨的安全生産方針，必須堅持標本兼治，重在治本。安全生産是一項複雜的系統工程，是生産力發展水平和社會公共管理水平的綜合反映。造成目前重點行業領域重特大事故多發、安全生産形勢依然嚴峻的原因是多方面的，有淺層次因素，也有深層次矛盾；有歷史的積澱，也有新形勢下出現的新問題。因此必須堅持標本兼治，在採取斷然措施遏制重特大事故的同時，探尋和採取治本之策。國務院研究提出了安全生産政策治本、源頭治本12個方面的工作：1、制定安全發展規劃，建立和完善安全生産指標及控制體系；2、加強行業管理，修訂行業安全標準和規程；3、增加安全投入，扶持重點煤礦治理瓦斯等重大隱患；4、推動安全科技進步，落實項目、資金；5、研究出臺經濟政策，建立、完善經濟調控手段；6、加強教育培訓，規範煤礦招工和勞動管理；7、加快立法工作，嚴格安全執法；8、建立安全生産激勵約束機制；9、強化企業主體責任，嚴格企業安全生産業績考核；10、嚴肅查處責任事故，防範懲治失職瀆職以及官商勾結等腐敗現象；11、倡導安全文化，加強社會監督；12、完善監管體制，加快應急救援體系建設。12項治本之策的制定實施，將會促進安全生産的明顯好轉。
（三）加強安全法制建設，實施依法治安
一是必須嚴刑厲法，重典治亂。西方國家普遍建立了嚴厲的安全生産法律制度。美國多數州取消了死刑，對安全違法行為最高可以判處終生監禁。澳大利亞《煤礦安全與健康法》規定，礦主和經理人員如果違法違規生産，不僅要予以高額經濟處罰，嚴重的要登出其執業執照，終生不允許再從事這一行業。1968年美國發生一起煤礦爆炸事故，78人遇難，引發全國性罷工。美國國會隨後通過了《聯邦煤礦安全與健康法》，規定不具備安全條件的煤礦必須關閉。此後10年間，美國雖然深受世界能源危機影響，卻一直保持高壓政策， 1978年與1968年相比，井工煤礦數由4100多個下降到1990個，減少近52%；煤炭年産量下降29%；煤礦事故死亡人數也減少了近73%。
目前我國安全生産領域的非法違法現象嚴重。一些私營業主無視法律，無視監管，無視生命，造成惡性事故。有的性質十分惡劣，形同謀財害命，民憤極大。而我國《刑法》第131－139條的規定，安全事故責任刑罰最多判七年，執行中還可能減緩或保外，很難起到震懾作用。亟待修改，或者做出數罪並罰、加重處罰的司法解釋。此外，對不具備安全生産條件並導致事故發生的企業，《安全生産法》規定最高罰款20萬元，遠未使非法業主傷筋動骨，也無法起到懲一儆百的作用。去年出臺的《國務院關於預防煤礦生産安全事故的特別規定》明確"沒收非法所得並處以1-5倍罰款"，大大加強了處罰力度。廣東梅州"8.7"透水事故罰款7000萬元。在全國人大法工委、國務院法制辦的支持下，目前《刑法》和《礦山安全法》、《煤炭法》等相關法律的修改以及司法解釋工作正在推進。
二是必須在法律的貫徹執行上動真從嚴。法之有威，在於"法之必行"。
社會上對安全生産執法工作有一些批評，認為失之於寬，失之於軟。這種情況，與現行安全法律法規不健全有關；但執法主體依法履行職責不到位也是重要原因。要繼續下決心解決"執法不嚴、工作不實"問題。要敢於拿起法律這個武器，糾正懲處非法違法行為，維護人民的利益、法律的尊嚴和政府的權威。不僅要嚴懲事故直接責任者，同時還要嚴肅查處事故背後的失職瀆職、權錢交易和官商勾結等腐敗行為。清糾國家機關工作人員、國企負責人入股煤礦要持續深入進行下去，對不能認真履行執法職責的部門和人員，以行政"不作為"嚴肅追究其責任。中紀委、高檢、高法、監察部、司法部、安監總局，將對最近兩年安全生産刑事責任追究落實情況進行一次專項檢查，檢查結果要告知社會。
三是必須建立聯合執法機制，提高執法效率。建立黨委和政府統一領導、政府職能部門和公檢法、紀檢監察機關等共同參與的聯合執法機制，是扭轉當前安全執法不力的有效措施，是我國安全生産工作一個特色。在去年開始的煤礦整頓關閉工作中，五部委局聯合下發了《關於嚴厲打擊煤礦違法生産活動的通知》，探索建立了聯合執法工作制度：地方政府一旦作出礦井關閉決定，相關部門必須立即吊銷其採礦許可證、生産許可證、礦長資格證書、安全生産許可證、工商營業執照等各種證照，公安部門停止供應火工品，電力部門停止供電，對抗拒執法的予以嚴厲懲處。實踐表明，聯合執法符合國情和現階段行政、司法等資源配置現狀，可以有效打擊非法違法行為。
四是必須健全安全生産法律法規體系。除了對現行法律、法規及時補充修訂外，還要鼓勵、支持部門和地方立法，作為對國家法律體系的補充。
要把建立健全完善安全技術標準，作為安全生産法制建設的重要一環來抓。美國制定了一般工業、海運業、建築業和農業4大類標準，並隨著經濟發展和技術進步而不斷進行修正。德國標準化學會制定的標準涉及建築工程、採礦、冶金、化工、電工、安全技術、環境保護、衛生、消防、運輸、家政等各個方面，每年大約制定1500個標準。相比之下，我們這方面的工作比較落後，一些行業沒有完整的安全標準，一些安全標準十年一貫制，必須抓緊制定修訂。去年"11.13"吉化雙苯廠事故暴露出這方面的問題。化工廠地面水稱"清凈下水"，平常沒有問題，可以向江河排放；但發生事故後混入了硝基苯，再排入松花江就會造成污染。事故狀態下"清凈下水"如何處置，至今尚無規範和標準。年初安監總局、環保總局聯合下發緊急通知，要求中央化工企業6月30日前、地方化工企業9月30日前，必須採取措施解決這個問題。
（四）落實兩個主體、兩個責任制，納入政績、業績考核
政府是安全生産的監管主體，企業是安全生産的責任主體。安全生産工作必須建立、落實政府行政首長負責制和企業法定代表人負責制。兩個主體、兩個負責制相輔相成，共同構成安全生産工作基本責任制度。
從政府的角度講，發展經濟是政績，安全生産也是政績，省、市、縣、鄉鎮各級政府主要領導是本行政區域內安全生産第一責任人，要把安全生産納入區域經濟社會發展的總體規劃，建立健全各級領導安全生産責任制和安全生産控制考核指標體系，逐級抓好落實；要對管轄範圍內各類企業安全生産實施監管，重大隱患要胸中有數，重大問題要親自動手抓，確保一方平安。各級安全監管監察機構、行業管理等部門是政府監管主體的組成部分，必須認真貫徹各級黨委、政府安全生産工作部署，堅持嚴格執法、公正執法、廉潔執法，盡職盡責，任勞任怨，切實履行好監管監察、行業管理等職責。
從企業的角度來説，直接掌握生産經營決策權的法定代表人是安全生産第一責任人，必須對本單位的安全生産負總責，自覺接受政府的依法監管、行業部門的有效指導和社會的廣泛監督，確保黨和國家安全生産方針政策、法律法令在本企業的貫徹落實。企業領導人和經營者要依法依規，自覺保證和增加安全投入，改善安全條件，加強改進安全基礎管理，搞好安全教育培訓，排查和治理隱患，創建本質安全型企業。堅決糾正忽視安全、放鬆管理的錯誤傾向，切實保障從業人員的生命安全和健康權益。
黨對安全生産工作的領導，主要體現在大政方針、法制建設、工作格局、運行機制、輿論導向、政治保證等方面。很重要的一條，就是明確支持兩個責任制的落實，納入政府政績、企業業績內容，作為評價使用幹部的重要依據，加強監督考核，建立激勵約束機制。
要把安全規劃和控制考核指標落到實處。最近兩年實行的年度安全生産控制考核指標，對強化地方政府安全責任、調動各級幹部抓安全工作的積極性，很有作用。這個指標的核心在於"控制"，實質在於防止和減少傷亡事故。把事故死亡控制到最可能低的範圍內，堅決扭轉重特大事故多發的狀況。下達控制考核指標，體現了實事求是的科學態度。
（五）實施科技興安戰略，用科技創新引領和支撐安全發展
英國、美國、德國、日本、法國、俄羅斯等均設有國家級的安全技術研發機構，在組織開展安全生産基礎理論研究、重大科研項目攻關、推廣先進適用技術、控制重大災害等方面發揮了重要作用。美國運用多分支羽狀水平井等先進技術進行瓦斯抽採，把高瓦斯礦井變成低瓦斯礦井，既有效利用了煤層氣這一寶貴資源，也較好解決了煤礦安全生産"第一殺手"問題。西方國家依靠科技進步保障安全生産的經驗，值得我們學習借鑒。我國在科技中長期發展規劃綱要和"十一五"規劃綱要中都把公共安全列為重點領域和重大專項。
一是加快安全科技重大項目、重點課題研究攻關。煤礦瓦斯重大事故防控、重大突發事件應急技術等重大研究項目，已經列入國家中長期科技發展綱要。在非煤礦山、危險化學品和特種工業設備重大事故災難的監測、預警、防治、應急救援技術，高危職業危害預防技術等方面，也要組織開展重點科技攻關。
二是研發集成先進技術裝備，為隱患治理和安全技術改造提供技術支撐。推廣先進、適用技術和裝備，建立安全技術示範工程，提升企業安全生産技術水平；研發、集成和推廣新工藝、新技術、新設備和新材料，提高企業安全保障能力。以部門規章的形式，定期公佈危及安全的工藝設備的淘汰名單。
三是發展礦業等教育，化解安全專業人才危機。目前我國安全生産人才缺乏，已經到了相當嚴重的程度。以煤炭為例，全國原有15所煤炭院校，除中國礦業大學之外，1998年之後相繼換了牌子，將原來的採掘工程、通風安全、礦山機電等專業進行了撤並改造。據對其中9所原煤炭院校統計，1999－2002年共畢業學生38000人，到煤炭行業就業的僅3538人，佔9.3%，平均每年不到900人。教育部、發改委、財政部和安監總局正在採取擴大地礦類專業招生規模，實行對口專招、委託培養和獎學金制度等辦法。今年擬招礦山專業10700人，其中委託培養4300人。同時還要鼓勵企業與高等院校合作辦學，大力發展職業教育。積極發展和規範管理從事安全評價、檢測檢驗、安全諮詢與認證和職業教育與技術培訓等各類安全仲介服務機構，做好註冊安全工程師執業資格的管理。
（六）強化經濟政策導向作用，增加安全投入
一是認真落實國務院《決定》明確的三項經濟政策。2004年《國務院關於進一步加強安全生産工作的決定》，確定了企業提取安全費用、提高事故傷亡賠償標準、實行安全生産風險抵押三項經濟政策。財政部、發改委和安監總局已經就煤礦、煙花爆竹企業安全費用提取和管理，煤礦安全生産風險抵押制度，出臺了實施辦法。其他高危行業的辦法也正在擬定。要加強對安全費用和抵押金管理使用情況的監督，防止挪作他用。目前不少省區對事故死亡規定了不少於20萬元的賠償標準，得到社會支持。下一步要建立完善事故傷亡賠付法律制度。
二是抓緊礦産資源稅費改革。西方國家對礦産等不可再生資源收取較高的資源稅，並將稅率與探明可採儲量或價值、回採率、開采風險挂鉤，提高採礦業準入門檻。美國和澳大利亞資源稅率分別高達12.5%和10%。與國外相比，目前我國的礦産資源稅費徵收稅費率過低，平均僅為1.18%；以産量為基數的計徵方法不當。不僅造成國家利益受損，而且導致産業進入門檻過低，亂採濫挖，資源浪費破壞嚴重，安全事故多發。實行以儲量為基數、與回採率挂鉤的資源稅徵收辦法，是一項重要的治本之策。
三是建立煤炭可持續發展的基金制度。煤炭開採造成了生態環境問題、資源型城市和重點煤礦接替産業發展問題，以及因採煤引起的其他社會問題，需要在煤炭生産成本中提取部分資金用於治理和解決。包括徵收煤炭可持續發展基金，由政府掌握解決企業無法解決的問題；提取礦山環境治理恢復保證金和煤礦轉産資金，由企業自提自用等。這樣使煤炭成本中包含了資源、安全、環保、轉産成本，也促使成本合理化，抑制小煤礦的暴利。最近已批准山西省開展煤炭工業可持續發展改革措施的試點。
四是發揮工傷保險的事故預防作用。首先是所有企業必須為從業人員上"工傷保險"並推進工傷保險的改革。一些西方國家目前已經形成立法監察、事故預防、工傷保險"三位一體"安全生産工作格局。保險機構不是被動地辦理事故傷亡賠償，而是主動對企業安全實施監督指導，從源頭上降低事故風險和保險賠付。我國一些省區的工傷社會保險機構，也在這方面做出了積極的探索，從工傷保險帳戶結余中按一定比例撥出費用，專項用於安全生産教育培訓和隱患整改等；採取工傷保險的差別費率和浮動費率機制，激勵企業增加安全生産投入。積極鼓勵、支持商業保險進入安全生産領域，推動礦山、化工和建築等高危行業加入意外傷害險，僱主責任險或其它財産險。要建立職工最低工資制，保障工人合法權益。使人工成本合理化。
五是建立多元化的安全生産投入機制。針對國有重點煤礦安全欠賬較多的情況，2005年國務院決定用國債資金30億，扶持國有重點煤礦進行安全技術改造。今年的30元扶持項目目前已開始著手調研。相對於接近600億元的鉅額欠賬而言，國家扶持資金畢竟是不夠的，必須調動企業和地方的積極性，主要依靠企業增加投入，提足用好安全費、維簡費、折舊費；地方政府也應投入相應配套資金。此外，目前正在制定鼓勵開發利用煤層氣的減免稅等優惠政策，鼓勵煤礦先抽後採，治理和利用煤礦瓦斯。
（七）加強安全文化建設，提高全民安全素質，加強社會監督
安全文化是安全生産在意識形態領域和人們思想觀念上的綜合反映，包括了一定社會的安全價值觀、安全判斷標準和安全能力、安全行為方式等。
對當前我國的安全文化建設，專家建議組織實施"全民安全素質工程"，做好四件事情：
一是宣傳普及安全法律和安全知識。倡導和樹立"以人為本"的安全價值觀，營造"關愛生命、關注安全"的輿論氛圍，使社會公眾自覺遵法守法，人人做到不傷害自己，不傷害別人，也不被別人傷害。今年六月份開展的"安全生産月"活動主題 "安全發展、國泰民安"。通過組織開展安全諮詢日、安全文化下基層、安全生産西南"萬里行"、安全知識競賽、安全論壇、報告會等系列活動，大力宣傳"安全發展"的理念，大力宣傳"安全第一、預防為主、綜合治理"方針，大力宣傳安全責任制，大力宣傳依法治安、嚴格執法，大力宣傳"標本兼治、重在治本"，提高全體社會成員的社會的安全意識和安全法制觀念，動員全黨、全社會更加重視和支持安全生産工作。
二是強制性進行安全培訓和教育。企業必須按照《安全生産法》的要求，對企業主要負責人、安全生産管理人員和從業人員進行安全培訓；高危行業從業人員和特種作業人員必須經培訓和考核合格，並取得相應資格證書後，才能任職和上崗作業。把安全技能培訓納入農民工就業技能培訓的重要內容。安全教育要從青少年抓起，所有中小學都要開設公共安全知識課。
三是加強對安全生産的輿論監督和社會監督。建立強有力的輿論監督、社會監管機制是社會文明進步的表現，是對安全生産工作的有力支持和促進。媒體要宣傳安全生産可信可學的好典型、好經驗，揭露安全生産領域各種非法、違法行為，及時曝光重特大事故。各級政府要定期公佈安全生産重點工作進展情況，接受群眾和社會監督。關閉不具備安全條件企業要發佈公告。對群眾舉報的重大隱患和事故要徹底核查，舉報屬實的要給予獎勵。要充分發揮工會等群眾團體的作用，保障勞動者安全健康權益。各類所有制企業都必須建立健全工會組織。要組織職工群眾參與和監督企業安全工作，維護職工群眾安全生産的參與權、知情權和監督權。
四是將安全生産納入“平安建設”。把安全文化落實到建設"平安社區"、"平安鄉鎮"、"平安企業"、"平安校園"等基層建設中來，落實到兩個文明建設中來。結合各個行業不同的特點，使各具特色的安全文化進社區、進工廠、進農村、進課堂、進家庭。進入構建和諧社會的基層組織。尤其是要推動企業採用先進的安全管理理念和方法，建立自我約束、持續改進的安全生産長效機制。
同志們，安全生産是黨的事業，是人民的事業。社會主義市場經濟條件下和工業化進程中的安全生産工作，面臨著諸多的新情況、新問題，要認真學習貫徹胡錦濤總書記溫家寶總理有關安全生産的重要講話，發揚實事求是、改革創新精神，大膽實踐，深入探索，實現安全發展。在安全監管系統進一步加強自身建設，轉變作風、真抓實幹的同時，也由衷地希望各地、各部門和各單位，希望全社會，一如既往地關心支持安全生産工作，積極出主意、想辦法、提建議。在黨中央、國務院的正確領導下，大家同心協力，實現我國安全生産狀況的明顯好轉。
