客觀全面把握政策 切實做好新開工項目清理督查工作

——馬凱同志在新開工項目清理督查動員會上的講話

（2006年10月13日）

同志們：

    根據《國務院辦公廳關於開展新開工項目清理督查工作的通知》要求，國家發展改革委、國土資源部、環保總局、銀監會、統計局、安全監管總局、質檢總局、工商總局八個部門聯合組成6個督查組，赴12個省區開展新開工項目清理督查工作。各部門對此項工作都非常重視，做了大量的工作。目前，人員分組、培訓、印發督查手冊等準備工作已經完成。按照國辦要求，今天召開動員會，部署督查工作。下面，我就貫徹國辦通知精神，做好督查工作談幾點意見。

    一、充分認識新開工項目清理督查工作的重要意義

    新開工項目清理督查工作是當前加強和改善宏觀調控的重要措施，對於抑制投資過快增長、調整和優化投資結構、維護正常的建設秩序，都具有十分重要的意義。主要體現在以下四個方面：

    （一）這項工作是控制投資過快增長的重要舉措。今年以來，我國經濟平穩快速發展並出現一些積極變化，保持了發展速度較快、物價水平較低、經濟效益較好的勢頭。上半年GDP增長10.9%，比去年同期加快0.9個百分點。經濟發展的基本面是好的。但同時也要看到，經濟運行中存在的矛盾和問題仍很突出，特別是投資增長過快，貨幣信貸投放過多，外貿順差過大等問題仍沒有得到有效解決。 “三過”問題相互交織、相互推動，其中最突出的是固定資産投資增長過快。從8月份的統計數據看，經濟發展基本符合宏觀調控的預期方向，投資增長過猛勢頭有所收斂，但整體增幅仍處於高位區間。1—8月，城鎮固定資産投資同比增長29.1%。新開工項目13.1萬個，計劃總投資4.5萬億元。新開工項目數量還比較多、規模還比較大，一些熱點行業如鋼鐵等，企業新上産能的動力仍然較強。對此，今年以來，國務院領導多次強調，抑制投資過快增長，從嚴控制新開工項目是宏觀調控的當務之急。

    從上半年開始，國務院就加強固定資産投資調控，抑制投資過快增長作出了部署。6月份，國辦印發了《關於加強固定資産投資調控從嚴控制新開工項目的意見》（國辦發[2006]44號），提出了全面清理新開工項目、從嚴審查各類擬建項目、加強土地和信貸管理等具體要求。在研究部署下半年經濟工作時，中共中央、國務院以中發[2006]14號文件轉發了《國家發展和改革委員會關於上半年經濟形勢和做好下半年經濟工作的建議》，對如何控制投資過快增長，統籌解決“三過”問題，提出了繼續嚴把土地、信貸“兩個閘門”和市場準入“一個門檻”等措施。其中，市場準入政策講了三條，第一條就是要從嚴控制新開工項目。主要是，對新開工項目進行全面清理。凡是不符合國家行業規劃、産業政策、項目審核程序、用地政策和標準、環境保護、安全生産等準入標準的項目，要堅決停下來。由此可見，新開工項目清理督查工作不只是一次簡單的清理和檢查，而是關係到市場準入這個門檻能否真正發揮作用，14號文件提出的控制投資過快增長的措施能否真正落實的一項重要舉措。我們督查組的每個成員要從貫徹落實中央方針政策和工作部署，促進經濟平穩較快協調發展的高度，充分認識做好新開工項目清理督查工作的重要意義，增強責任感和使命感，切實按照國辦通知要求做好清理督查工作。

    （二）這項工作是促進投資結構調整的重要保障。近年來，國家及時採取了一系列宏觀調控措施，初步遏制了部分行業盲目擴張的勢頭，但一些行業産能過剩的問題仍然沒有得到根本解決。鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業産能已經出現明顯過剩；水泥、煤炭、電力、紡織等行業也潛在著産能過剩問題。今年以來，上述部分行業的一些新上項目仍然存在著違反國家行業規劃和産業政策的問題，投資結構不盡合理，産品結構趨同現象比較明顯，造成新的産能過剩隱患。從初步匯總地方上報的清理結果看，産能過剩行業也是新開工項目違規問題比較突出的行業。其中，焦炭項目違規率近50%，煤炭項目為42%，鐵合金項目為39%，水泥項目為35%，電力和鋼鐵項目均為26%，紡織項目為22%。如果不能及時採取措施有效解決這些問題，勢必會使一些産能過剩的行業再度盲目擴張，一些已淘汰的落後生産能力死灰復燃，勢必加劇資源環境承載壓力，勢必延緩經濟結構調整和經濟增長方式轉變的進程，年初確定的全年節能和污染減排目標也有可能落空。因此，有必要通過開展新開工項目清理督查工作，把産能過剩行業新上的違規項目堅決停下來，避免盲目投資和低水平擴張，促進投資結構調整和優化，使《國務院關於加快推進産能過剩行業結構調整的通知》（國發[2006]11號）精神落到實處。

    （三）這項工作是規範項目建設秩序的迫切需要。當前，項目管理特別是新開工項目建設秩序比較混亂。在我們抽查的1—4月份3779個億元以上的新開工項目中，有44.2%的項目沒有土地批准文件，有43.9%的項目沒有環評文件，22%的項目沒有項目審核文件。從對地方報來的新開工項目清理結果看，仍有許多項目在徵地、環評和項目審核等方面不同程度地存在著問題。在徵地方面，“以租代徵”問題相當突出，一些項目通過租用農民集體土地進行建設，擅自擴大建設用地規模，規避農用地轉用審批；“以預代徵”現象比較普遍，相當部分的項目只辦理了土地預審意見就開工建設；還有的沒有任何用地手續就佔地開工。在環評方面，一些污染較重的項目沒有任何環評手續就開工建設，有的是未通過環評審查就擅自開工；還有一些地方越權出具環評意見。在項目審核方面，主要是本應核準的鋼鐵、電力等一些熱點行業項目沒有履行核準手續；還有一些市、縣仍然存在越權審核、分拆審核的問題；備案管理在許多地方形同虛設，企業備案意識淡薄，很多應備案項目沒有備案。徵地、環評和項目審核儘管是很具體的管理工作，但執行得好壞，直接關係到中央宏觀調控的成效。目前存在的建設程序執行不嚴肅、基層管理部門疏于管理導致的項目建設秩序混亂的問題，使抑制投資過快增長、促進結構調整的政策難以真正落實。因此，要通過開展新開工項目清理督查，重申和明確已有的各項規章制度，督促地方嚴格執行現行的各項建設程序，依法加強新開工項目管理，維護正常的建設秩序。

    （四）這項工作是檢查國家宏觀調控政策是否落實的重要措施。按照國務院要求，新開工項目清理工作分為地方自查自糾和國務院派出督查組督查兩個階段。督查是整個清理工作的重要環節，直接關係到清理工作的最終成效。這次督查，要對各地貫徹執行中央投資調控政策的情況進行全面檢查。包括，地方是否根據中發14號文件和國辦44號文件精神，制定了加強固定資産投資調控、從嚴控制新開工項目的有效措施；是否嚴格按照清理範圍和標準開展清理工作；對存在問題的項目，是否依法進行了處理；以及加強項目管理、建立健全投資管理長效機制等方面的情況。同時，還要通過督查，促使地方切實把思想認識和工作重點統一到中央的決策和部署上來，引導地方真正認識到投資管理和調控政策執行過程中存在的問題，以及這些問題進一步發展對經濟和社會造成的危害，促使各方面真正下決心，採取得力措施，確保中央宏觀調控政策不折不扣地貫徹執行。

    二、準確把握督查工作的重點內容

    為了保證本次督查工作取得實效，在對地方的清理整改工作進行全面檢查的基礎上，各督查組要根據清理新開工項目的六項標準，針對違法違規建設中的突出問題，進行重點督查。具體是：

    （一）産業政策方面。重點檢查産能過剩行業新上項目違反國家産業政策的具體情況；涉及生産力佈局的，要檢查是否違反經批准的發展建設規劃以及各類項目是否執行了國家頒布的能耗、水耗、資源綜合利用和質量、技術、規模等市場準入標準。

    （二）項目審核方面。重點檢查地方在執行項目審核程序中的越權審批問題，特別是鋼鐵、電力等重點行業；是否存在以備案代替核準的問題；是否存在未通過用地預審和環評審批，但已審批或核準的問題；是否存在“分拆審核”的問題。

    （三）土地審批方面。重點檢查土地“以預代徵”問題、“以租代徵”的問題；土地預審、農用地轉用和土地徵用制度執行情況，是否存在越權審批的問題；是否存在應備案項目未備案，但已辦理土地利用相關手續等問題。

    （四）環評審批方面。重點檢查化工、紡織印染、焦炭等高污染行業執行環評制度的情況；是否越權審批或未按《環境保護分類管理名錄》進行審批；是否存在應備案項目未備案，但已通過環評審批的問題。

    （五）信貸政策方面。重點檢查發放項目貸款是否符合項目審核、土地審批、環評審批等各項前置許可的情況；是否存在越權審批、違反資本金比例要求或違反打捆貸款相關規定的問題；是否存在將流動資金貸款用於固定資産投資等問題。

    （六）安全管理方面。重點檢查煤炭和其他礦山項目是否經安全監管部門、煤礦安全監察機構審查同意安全設施設計；是否執行安全設施“三同時”制度等問題。

    在檢查具體項目的過程中，既要抽查地方自查後認為沒有問題的項目，看是否真正符合清理標準；也要抽查有問題項目的整改落實情況；還要抽查依據統計口徑應該清理，但地方認為不屬於清理範圍的項目，看情況是否屬實。

    三、督查工作中需要把握的原則和要求

    這次督查工作範圍廣，內容多，時間緊，任務重。為了開展好這項工作，在具體工作的方式方法上，應注意把握好以下幾點。

    （一）深入實際，全面做好督查工作。各督查組可以採取聽彙報和實地檢查相結合、了解面上情況與隨機抽查相結合等多種方式開展督查工作。既要通過召開座談會等形式，廣泛聽取地方政府和相關部門的彙報，了解基本情況，核查相關文件；也要有重點地選擇一些市縣、企業和項目建設單位，進行實地調查和檢查，掌握真實情況。要注重查實情、聽真話、看實效。力戒形式主義，防止走過場。要緊緊圍繞産業政策、項目審核、土地審批、環境影響評價、信貸政策、安全監管6個方面，對地方的清理工作進行全面檢查，注意不要把督查工作變成本部門的業務工作檢查。

    （二）準確把握政策，依法開展督查。本次清理和督查工作最顯著的特點就是“合法清理，依法督查”，這是國家採取“法律手段”進行投資調控的一次重要實踐。要求各地方嚴格按照相關法律法規、政策規定和建設程序，依法對新開工項目進行全面清理。這些政策和法規，同樣也是我們督查工作的主要依據。目前，我們已將相關的法規性文件彙編成督查手冊。希望各督查組在出發之前，認真學習和領會；在具體督查工作中，要認真理解和執行。對每一項具體的檢查，都要做到有法可依、有據可查。對督查中發現的問題，要堅持原則，敢於講真話，講實情，提出合理的處理意見和進一步整改的建議。

    （三）實事求是，客觀公正地開展工作。要全面準確地評價地方的清理和整改工作。既要注意發現和總結地方在清理新開工項目，建立和完善新開工項目管理制度等方面好的經驗和做法；也要分析違規現象的背後原因，判斷地方對中央投資調控政策的執行情況。要抓住鮮活的典型事例，既可以是正面的經驗總結，也可以是嚴重違法違規項目的深入分析。要注意從體制上、機制上和管理制度等方面研究問題，為建立健全投資管理的長效機制，切實搞好投資宏觀調控提出對策建議。

    （四）督查工作要與宣傳中央的政策緊密結合。國務院部署開展清理違規項目，檢查落實情況，目的是要進一步增強各級政府依法行政的理念，確保政令暢通，把中央確定的各項工作任務和政策措施真正落到實處。從根本上講，是要把各方面發展的積極性引導好、保護好、發揮好。因此，各督查組在督查工作中要注意做好中央宏觀調控政策的宣傳工作，引導地方正確認識清理新開工項目的重要意義，切實貫徹落實科學發展觀，增強大局觀念和責任意識，處理好全局利益與局部利益、長遠利益與短期利益的關係。

    （五）充分交換意見，加強與地方政府的溝通。順利完成督查任務，離不開地方政府的支持。督查組要與地方黨委、政府以及相關部門保持密切溝通，注意聽取當地同志的意見和建議。各督查組完成工作任務後，要向省級政府通報督查情況，交換意見。另外，根據國辦通知要求，10月27日之前，各督查組要結合對各地清理上報材料的分析和督查了解的情況，完成督查工作報告。

    同志們，今年是“十一五”的開局之年，是我們在新的歷史起點上繼續前進的一年。上半年開局順利，總體形勢是好的。做好下半年經濟工作的關鍵，是按照中央14號文件要求，統一思想認識，完善調控措施，狠抓工作落實。如果中央的宏觀調控政策落實的好，就可以把經濟發展的良好態勢保持下去；如果沒有真正落到實處，就有可能造成大的影響。在這個事關全局的問題上，我們要統一思想認識，倍加珍惜來之不易的成績。督查組的各位成員一定要高度負責，突出中心，把握重點，緊緊圍繞國務院確定的督查內容開展工作，努力完成好督查任務。同時，特別要加強廉潔自律，嚴格遵守各項廉政規定，輕車簡從。大家來自不同的部門，要服從督查組長的工作安排，成員之間要互相尊重，加強協作，加強溝通，密切配合，通力合作。最後，祝同志們工作順利，一路平安，預祝督查工作取得圓滿成功。