國家土地督察制度組織實施進展情況
（二〇〇七年七月十二日）
國土資源部

    一、建立國家土地督察制度的重大意義

    建立國家土地督察制度，是黨中央、國務院為加強土地管理作出的重大決策。這一制度的建立，對於實行最嚴格的耕地保護制度、保證國家宏觀調控政策的有效落實、促進土地管理法律法規在全國的統一實施，具有十分重要的意義。

    （一）有利於實行最嚴格的耕地保護制度

    實行最嚴格的耕地保護制度，是黨中央、國務院確立的一項基本指導思想。我國正處在快速工業化、城市化的進程中，保護耕地，維護國家糧食安全的任務十分艱巨，耕地保護與經濟發展之間的矛盾突出。在這種形勢下，實行最嚴格的耕地保護制度，需要從兩個方面進行強化：一是強化省級人民政府土地管理和耕地保護的權力、責任和能力；二是強化中央政府對土地管理和耕地保護的監管能力。國家土地督察制度彌補了中央對地方政府土地利用和管理行為糾正監督機制的不足，有利於提高中央政府的監管能力，促進省級人民政府更好地落實耕地保護目標責任制，進一步完善了最嚴格的耕地保護制度。　　

    （二）有利於保證國家宏觀調控政策的有效落實

     運用土地政策參與宏觀調控，是黨中央、國務院近幾年作出的重大決策。嚴把"銀根"和"地根"兩個"閘門"，是現階段我國宏觀調控的新特點。幾年來的實踐證明，土地政策在目前是最直接、最有效的宏觀調控手段。要真正發揮好土地調控的作用，切實管住管好土地，把好土地"閘門"，需要建立有利於控制土地供應總量、供應速度、用地結構和區別對待的調控機制，需要建立與之相適應的制度和體制保障。國家土地督察制度正是在這種情況下應運而生。

    （三）有利於土地管理法律法規在全國的統一實施

    土地問題不僅關係到我國經濟社會的可持續發展，也關係到億萬農民的切身利益，稍有不慎，就會影響社會的穩定和社會主義和諧社會的構建。考慮到我國建立最嚴格的土地管理制度有一個探索的過程，各地在依法審批土地上掌握的尺度不盡相同，容易造成地方之間的攀比和惡性競爭。建立國家土地督察制度，有利於各地在統一的土地政策下依法有序地管理和利用土地，確保土地管理法律法規在全國的統一實施。

    二、國家土地督察制度的主要內容

    （一）人員編制及機構設置

    國家土地督察行政編制360名。機構設置為國家土地總督察及其辦公室，向地方派駐9個國家土地督察局，分別是國家土地督察北京局、瀋陽局、上海局、南京局、濟南局、廣州局、武漢局、成都局、西安局。
國家土地督察機構設總督察1名，由國土資源部部長兼任；兼職副總督察1名，由國土資源部1名副部長兼任；專職副總督察（副部長級）1名。國家土地總督察辦公室設主任1名，副主任2名。每個國家土地督察局設局長1名、副局長2名和國家土地督察專員若干名。

    （二）國家土地督察機構的法律地位

    國家土地督察機構是經國務院授權，對省級及計劃單列市人民政府的土地利用和管理情況進行監督檢查的機構。授權的主體是國務院，被授權的主體是國土資源部。國土資源部通過設立國家土地總督察來行使監督檢查權。派駐地方的國家土地督察局是代表國家土地總督察行使監督檢查權的法定機構。

    （三）國家土地督察機構的法定職責

    一是監督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況。二是監督省級以及計劃單列市人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況。三是監督檢查省級以及計劃單列市人民政府貫徹中央關於運用土地政策參與宏觀調控要求情況。四是開展土地管理的調查研究，提出加強土地管理的政策建議。

    （四）國家土地督察機構的法定職權

    一是調查權，通過巡迴檢查、接受舉報、調查研究、相關部門提供材料、運用遙感監測技術等方式掌握土地違法違規情況。二是審核權，對農用地轉用和土地徵收兩項審批事項是否符合法律法規規定的權限、標準、程序等進行合法性審查。三是糾正權，對監督檢查中發現的問題，向督察範圍內的有關省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。整改不力的，由國家土地總督察依照有關規定責令限期整改。整改期間，暫停被責令限期整改地區農用地轉用和土地徵收的受理和審批。結束整改，要經派駐地方的國家土地督察局審核後，報國家土地總督察批准。四是建議權，對地方政府改進土地管理工作提出建議。

    （五）國家土地督察機構的責任制度

     一是時效制度，對省級和計劃單列市人民政府農用地轉用和土地徵收批准文件的審核，必須在30個工作日內完成。二是問責制度，國家土地督察機構要嚴格管理，建立健全各項規章制度，防止失職、瀆職和其他違紀行為；工作人員實行異地任職，定期交流；不認真履行職責、監督檢查不力的，應承擔相應責任。

    （六）國家土地督察工作的基本思路

    國家土地督察工作的基本思路總體來説是"圍繞一條主線，抓住三個重點，建立三個機制"。圍繞一條主線即監督檢查省級及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況。抓住三個重點，一是監督檢查省級及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況；二是監督檢查省級及計劃單列市人民政府貫徹中央關於運用土地政策參與宏觀調控要求情況；三是推進土地政策的完善。建立三個工作機制，一是建立發現機制，通過採用遙感監測等先進技術和運用媒體揭露、群眾舉報、實地巡查、查閱檔案等手段，及時發現督察範圍內的土地違法違規情況；二是建立審核機制，研究確定對建設用地審批事項進行審核的操作程序，對省級和計劃單列市人民政府建設用地審批事項的真實性、合法性進行審核；三是建立糾正機制，對省級和計劃單列市人民政府土地違法違規行為，提出糾正整改意見。

    三、國家土地督察制度組織實施進展情況

    2006年7月，《國務院辦公廳關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國辦發〔2006〕50號）下發以來，國土資源部積極推進國家土地督察制度的組織實施工作。國家土地督察機構克服人員少、任務重等困難，按照"邊組建、邊工作"的要求，穩步推進機構組建，積極開展土地督察，努力加強基礎建設，各項工作有序進行。總體來看，國家土地督察制度組織實施工作進展順利。在土地督察方面，主要做了以下工作：

    （一）圍繞嚴格耕地保護開展了重點督察

    從去年底到今年上半年，對部分省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況進行了實地督察。督察組採取聽取彙報、實地考察、召開座談會等方式，檢查了耕地保護責任目標分解下達、執行和考核情況，考察了耕地保護責任制度建設及實施情況。針對責任目標不完善、責任主體不明確、責任制度不健全、考核措施不落實等問題，向有關省級及計劃單列市人民政府提出了督察建議。有關省級及計劃單列市人民政府認真進行了整改，按新的政策要求籤訂了耕地保護目標責任書，一些地方正在抓緊制訂耕地保護責任目標考核實施細則，耕地保護工作得到切實加強，督察工作取得明顯成效。

    （二）針對土地違法違規突出問題開展了四次專項督察

    一是針對在北京市順義區發生的"以租代徵"問題開展專項督察。今年2月，根據《京華時報》以《跑馬場圈耕地千畝被指違規》為題對北京市順義區木林鎮政府將其下屬的唐指山村上千畝土地出租用於圈建跑馬場的報道，國家土地督察北京局向北京市人民政府下達整改意見書，要求抓緊查處木林鎮的違法行為，同時在全市範圍內進行一次"以租代徵"情況的全面自查和清理。北京市人民政府對此次專項督察十分重視。目前，對案件情況已經查實，停止了項目建設，拆除了圍墻和鐵絲網，撤消了批地文件。對全市的清理工作已經完成，共查出"以租代徵"違法用地442宗，涉及土地面積15801畝，其中耕地7995畝。目前以立案方式處理273宗，涉及土地面積9959畝；以自行清理、拆除、整治等方式處理26宗，涉及土地面積252畝；剩下143宗已逐宗提出了處理意見，正在按以上方式進行處理。北京市政府已責成有關區、縣政府嚴肅處理，其中房山區政府嚴肅查處了青龍湖鎮青龍頭村"以租代徵"佔地318畝違法建設別墅問題，拆除別墅85棟，沒收別墅59棟。

    二是針對河南省政府通過調整土地利用總體規劃，在焦作市擅自改變基本農田位置的行為開展專項督察。今年初，群眾來信舉報河南省政府擅自發文同意調整基本農田、為焦作市引進河南風神輪胎公司項目進行非農建設的問題，國家土地督察濟南局向河南省人民政府下達整改意見書，要求儘快糾正並嚴肅查處未報經國務院批准佔用基本農田的行為，在全省範圍內開展專項整治。河南省政府高度重視，已撤銷原規劃調整的批復文件，責成焦作市政府組織力量對已佔用的400余畝土地進行整治，恢復原貌，目前已全部退還給當地村民耕種。河南省政府還在全省範圍內排查出3個類似違規項目，進行了糾正整改。

    三是針對在雲南省曲靖市發生的違法佔用基本農田進行非農建設，且地方政府不制止、不查處的問題開展專項督察。今年4月，中央電視臺焦點訪談欄目以"誰動了這裡的基本農田"為題，報道了在曲靖市發生的違法佔用基本農田進行非農業建設且地方政府不制止、不查處的情況。國家土地督察成都局向雲南省人民政府下達整改意見書，要求雲南省政府嚴肅查處，在全省範圍內組織開展專項整治，並建立健全相關制度，落實問責制。雲南省政府高度重視，迅速提出糾正和處理意見，立即停建職業教育中心範圍內所有項目，曲靖市政府向省政府寫出書面檢查。目前，涉及違法佔用的65.38畝耕地已全部恢復耕種，雲南省政府對三所學校違法佔地給予罰款處罰，分別給予三所學校校長行政記過和警告處分，對曲靖市的有關領導給予通報批評。雲南省政府在全省範圍內組織開展的土地違法行為專項整治中，共查出2005年以來土地違法違規行為2034起，涉及用地面積9832畝，其中糾正1023起，立案查處1011起，已結案925起，已拆除違法建築物、構築物130976平方米，沒收違法建築物、構築物5081平方米，責令退還土地260.43畝，對6名責任人給予了行政處分，另有4人移送司法機關立案查處。同時，還印發了《雲南省人民政府關於切實加強土地管理嚴格落實耕地保護責任的通知》。

    四是針對在大連市發生的未經批准、非法佔用農用地進行非農建設問題開展專項督察。今年3月，國家土地督察瀋陽局從調研中了解到，2005年以來在大連市的實際建設用地中存在部分未經批准、非法佔用農用地進行非農建設的情況。為此，國家土地督察瀋陽局向大連市政府下達整改意見書，要求在全市範圍內進行全面清理整治。大連市政府對整改意見高度重視，對區縣各級政府提出了整改要求。初步查明違法用地210宗，涉及用地面積13188畝，其中耕地3544畝。目前，大連市政府正在對清查出來的問題進行整改，並對其中的12起違法用地在《大連日報》、大連電視臺等媒體上進行了公開曝光處理。

    （三）積極探索在土地督察中運用高科技手段

    國家土地督察北京局已經建成由遙感影像管理與自動識別發現、中心數據管理與業務應用、監控中心遠程巡察和車載遠程巡察等四個子系統組成的土地利用遙感巡察系統。該系統可以直接運用到土地督察現場，快速準確地進行定量測量和定性分析。既可以用於有目標的實地督察，又可以進行隨機巡察，使土地督察工作有了"千里眼"，並在今年上半年的督察工作中初顯鋒芒，效果很好。其他督察局也在積極探索開展土地督察信息化建設。

    （四）開展了兩次大規模調查研究

    一是對全國各省（區、市）及計劃單列市人民政府落實耕地保護目標責任制情況進行調研，重點了解《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）、《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）和《國務院辦公廳關於印發<省級政府耕地保護責任目標考核辦法>的通知》（國辦發〔2005〕52號）等文件下發以來，各地建立完善耕地保護責任目標制度情況、責任狀簽訂情況、責任目標考核情況等。二是集中開展開發區有關問題調研。針對土地市場治理整頓工作結束後，一些地方以"工業集聚區"、"工業港"、"配套園區"、"創業基地"為名設立園區，在國務院確定保留的一些開發區，也出現了突破規劃、超面積用地現象等情況，在全面了解開發區現狀的基礎上，從各省（區、市）重點選擇了部分典型城市進行了深入調查。通過調查研究，掌握了真實情況，發現了突出問題，為下一步開展專項督察打下了基礎。

    國家土地督察工作雖然取得了一定成效，但這項工作才剛剛起步。下一階段，將進一步加大土地督察力度。一方面，根據調研掌握的情況，針對擅自設立或變相擴大開發區、大量閒置建設用地、違反土地供應政策等突出問題，組織開展專項督察。另一方面，根據土地利用總體規劃正在修編，耕地保護面積和基本農田保護面積兩項核心指標尚未分解下達的實際情況，以督察土地利用年度計劃執行情況為重點，監督檢查2007年省級及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標落實情況，確保18億畝耕地紅線不突破。

    現場直播：徐紹史介紹國家土地督察制度實施進展情況新聞發佈會