中國農村經營制度的又一重大變革
——對集體林權制度改革的幾點認識
賈治邦
今年6月，胡錦濤總書記在中央黨校省部級幹部進修班發表的重要講話中指出，改革開放是解放和發展社會生産力、不斷創新充滿活力的體制機制的必然要求，是發展中國特色社會主義的強大動力，必須堅定不移地加以推進。當前，正在全國推進的集體林權制度改革，就是進一步解放和發展農村生産力、建立充滿生機和活力的林業體制機制的一次重大實踐，是繼家庭聯産承包責任制之後中國農村經營制度的又一次重大變革，必將對林業發展、農村發展乃至經濟社會發展産生重大而深遠的影響。
一、集體林權制度改革的進展和歷史背景
目前正在進行的集體林權制度改革，是中央作出的重大決策。2003年，黨中央、國務院頒發的《關於加快林業發展的決定》，對集體林權制度改革作出了總體部署。2006年、2007年的中央1號文件和全國人大通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，都將集體林權制度改革確定為深化農村改革的重要內容和重大舉措。胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理對集體林權制度改革高度重視，並多次深入實際考察，作出了一系列重要指示。目前，福建、江西、遼寧、浙江等省已全面推行集體林權制度改革，雲南、安徽、河北等省正在全面推進改革，其他省區有80個縣市正在進行試點。全國承包到戶的集體林地已超過5億畝，佔集體林地的1/5。
集體林權制度改革在保持集體林地所有權不變的前提下，將林地經營權交給農民，使農民不僅具有經營的主體地位，而且享有對林木的所有權、處置權、收益權。這項改革旨在建立一個適應社會主義市場經濟要求，既能夠興林又能夠富民的林業經營體制，形成林業發展的自組織機制，從而帶動林業的大發展和農民收入的大幅度提高。
回顧新中國成立以來集體林權制度改革的歷程，大體可分為四個階段：一是土改時期的“分山分林到戶”；二是農業合作化時期的“山林入社”；三是人民公社時期的“山林集體所有、統一經營”；四是改革開放初期的“林業三定”（穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生産責任制）。這四個階段的林權制度改革是各個時期經濟社會發展的歷史産物，不同程度地推動了集體林業的發展。但是，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，集體林産權虛置、農民經營主體地位不落實等問題日益突出，嚴重制約了農民發展林業的積極性，嚴重制約了林業生産力的發展。推進新一輪集體林權制度改革勢在必行，迫在眉睫。
（一）農民對耕山致富有了新期盼。改革開放以來，我國農村居民人均收入明顯提高，基本上擺脫了貧困，解決了溫飽。但是，與城鎮居民相比，農民收入仍然很低，山區農民的收入又低於平原區農民。在全面建設小康社會的新形勢下，廣大農民實現增收致富的要求越來越強烈。他們在繼續向耕地要溫飽的同時，一直在尋找能使他們過上殷實小康生活的新途徑。林業以靠近農民、適應農民的顯著特點和資源開發潛力大、産品需求旺盛的獨特優勢，成為農民增收致富的必然選擇。改革現行集體林權制度，已成為山區林區億萬農民的共同心聲和熱切期盼。
（二）生態建設面臨著新任務、新要求。我國森林面積雖然實現了持續快速增長，但森林總量不足、森林質量不高、生態系統脆弱、生態功能低下，生態建設任務極其艱巨。隨著森林面積的增長，護林難、育林難、防火難等問題日益突出，特別是維護生態安全、能源安全、氣候安全、物種安全、淡水安全、糧食安全，都對加快林業發展、加強生態建設提出了新任務、新要求。解決這些問題的根本出路，在於深化以集體林權制度改革為重點的各項林業改革，充分激發農民植樹造林、保護森林的積極性。這是推進生態建設的不竭動力。
（三）市場對木材需求提出了新挑戰。一方面，隨著經濟社會的快速發展，我國木材及林産品需求一直保持著剛性增長。“十五”期間，我國年均林木消耗需求為5.5億立方米，而國內只提供了3.65億立方米，近2億立方米靠進口彌補。據預測，“十一五”期間，年均消耗需求將增加到7億立方米，國內最多只能提供約4億立方米，缺口將達到3億立方米左右。在今後相當長的時期內，木材及林産品仍是我國供需缺口最大的商品。另一方面，為了維護國家生態安全，作為傳統木材生産基地的國有林區，木材産量在逐年調減，進一步加劇了木材供需矛盾。同時，隨著生態問題的國際化和政治化，世界各國都加大了對本國森林資源的保護力度，依靠大量進口木材來彌補國內供需缺口越來越困難。維護我國木材安全，保障林産品供給，歷史地落在了集體林業的肩上。
（四）市場經濟體制對林業體制機制提出了新要求。建立社會主義市場經濟體制是我國改革的方向和目標。市場經濟不僅是指産品的市場化，更是指産權的市場化。黨的十六屆三中全會作出的《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，要建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代産權制度”，這標誌著我國市場經濟體制建設進入了新階段。林業要適應市場經濟體制的新要求，必須在繼續推進林産品市場化的基礎上，大力推進林業産權市場化。實行集體林權制度改革是市場經濟體制建設的必然要求，也是林業産權市場化的重要基礎和突破口。
二、集體林權制度改革的重大意義
集體林權制度改革，是一項涉及廣大農民切身利益的深刻變革。它抓住了調整産權制度這個根本，把握了解放和發展林業生産力這個關鍵，堅持了農民得實惠、生態受保護這個原則，順應了時代發展潮流，體現了黨的執政理念，符合林業發展規律。雖然這項改革在全國仍處於起步階段，但已經顯示出巨大的綜合效益，為農村發展特別是山區發展展示了光明的前景。正如溫家寶總理指出的，集體林權制度改革同土地家庭承包具有同等重要的意義。
（一）集體林權制度改革是農村土地經營制度的重大創新和發展，對解放和發展農村生産力具有重大意義。建立以家庭承包經營為主、統分結合的農村土地經營制度，極大地解放了農村生産力，使我國18億畝耕地資源和農村勞動力資源的潛力得到了有效釋放，解決了我國13億人口的吃飯問題，是我國社會主義初級階段取得的重大成就。林地同耕地一樣，是國家重要的土地資源，是農村重要的生産資料，是農民重要的生計依靠。我國是一個多山的國家，山區面積佔國土總面積的69%，山區人口占全國總人口的56%，許多省區山區面積甚至達到80%。將農村土地承包經營制度從耕地延伸到林地，必將再次釋放林地資源和農村勞動力資源的巨大潛力，實現農村生産力的又一次大解放。同時，林地改革比耕地改革還要複雜、難度更大。耕地改革主要考慮解決農民的吃飯問題，林地改革既要考慮農民的致富問題，又要考慮生態保護問題。林地改革還要面對許多歷史遺留問題，如普遍存在的地證不符、邊界不清、權屬糾紛等等。另外，林地上的附屬物——林木，也不同於農作物，不但具有較長的生長週期，而且採伐變現要受到約束。針對這些特點，集體林權制度改革進行了創造性的設計和實踐，不僅賦予農民長期穩定的林地承包經營權和林木所有權，而且林地承包經營權、林木所有權能夠轉讓、入股、抵押，形成了比較完整的用益物權，比耕地改革更深入、更徹底，對完善農村經營制度具有十分重大的意義，必將對解放和發展農村生産力産生重大作用。
（二）集體林權制度改革開闢了農民就業增收的廣闊空間，對建設社會主義新農村具有重大意義。在社會主義初級階段，城鄉二元結構是我國社會的主要特徵，“三農”問題始終是黨和國家要重點解決的戰略問題。我國集體林業歷來與農民的生産生活緊密相連，是農民發家致富的重要依靠。但長期以來，農民沒有成為真正意義上的經營主體，集體林地也沒有完全成為農民的生産資料，集體林業更沒有成為農民就業增收的重要載體，從而形成了集體林地“大資源、小産業、低效益”的局面。通過集體林權制度改革，廣大農民不僅可以獲得新的生産資料，分到一筆可觀的物質財富，而且可以通過集約經營、立體經營林地增加收入，還能直接得到國家在營造林方面的補貼，享受稅費減免政策帶來的實惠。同時，改革盤活了森林資産，必將進一步推動林業産業的發展，保障農民來自林業的增收具有可持續性。通過集體林權制度改革，各地還解決了不少歷史遺留問題，融洽了幹群、鄰里等社會關係，有效地促進了山區林區社會的和諧。
（三）集體林權制度改革是維護生態安全和木材安全的戰略舉措，對促進人與自然和諧具有重大意義。加強生態建設，保障林産品供給，不僅要依靠國家的重視和投入，更要依靠人民群眾的積極性和能動性。我國現有林地面積43億畝，其中集體林地25億畝。長期以來，由於沒有充分利用物質利益驅動這個手段來調動農民的積極性，集體林業的生態、經濟和社會效益都沒有得到很好發揮。全國集體林蓄積量每畝平均僅為3.3立方米，為全國平均水平的58.5%、發達國家的20%。在南方不少自然條件良好的地方，一些集體林“遠看綠油油，近看水土流”，森林生態系統及其功能很不完善。通過集體林權制度改革，實現了“山定權、樹定根、人定心”，廣大農民像經營耕地一樣經營林地，對林業實行集約經營，同時林地、林木成了農民最重要的財産，“看好自家山、管好自家林”成為自覺行動，這必將大幅度提高森林質量和森林資源總量，必將改變集體林經濟效益不高、生態功能不強的局面。如果全國25億畝集體林單位面積蓄積量提高到全國平均水平5.6立方米，就可增加森林蓄積量約60億立方米；如果提高到世界平均水平6.7立方米，可增加森林蓄積量83.9億立方米。同時，佔我國半壁江山的集體林搞活了、搞好了，還可以支持和帶動國有林的保護和發展，對維護國家生態安全和木材安全、促進人與自然和諧意義十分重大。
（四）集體林權制度改革是現代林業建設的強大動力，對實現林業科學發展具有重大意義。現代林業是以人為本、全面協調可持續發展的林業，是充分發揮生態、經濟和社會三大效益，滿足社會對林業的生態、物質和文化等多樣化需求的林業。從根本上説，建設現代林業就是要根據建設中國特色社會主義的要求，重塑現代林業體制機制，建立一個“自組織化”的林業管理系統。按照國內外的實踐，只要實現了管理中的自組織化，社會生産力就能夠迅速發展。從實現途徑上説，建設現代林業就是要把市場機制引入林業建設，加快建立現代林業産權制度，全面優化林業經濟結構，加速轉變林業發展方式，實現林業科學發展。通過集體林權制度改革，明晰産權關係，確立經營主體，培育市場體系，規範交易秩序，進一步優化林業生産要素配置，全面盤活林業資源，充分釋放林地、物種、勞動力等生産資料的巨大潛能，充分激發林業內在的活力。從改革實踐看，林業的素質和效益得到了明顯提升，林業的吸引力顯著提高，社會各種生産要素迅速向林業聚集，生態建設和林業産業齊頭並進，呈現出又好又快發展的勢頭。
三、集體林權制度改革要把握的問題
集體林權制度改革，是我國農村綜合改革的重要組成部分，事關經濟社會發展全局，與廣大農民利益密切相關，必須統籌考慮、精心謀劃、穩步推進，確保改革取得成功。從福建、江西、遼寧、浙江等省改革實踐來看，特別需要把握好以下幾個問題：
（一）必須堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有林地承包經營權。集體林權制度改革，要按照林業的特點和農民的要求，把以家庭承包為基礎、統分結合的農村基本經營制度落到實處。通過均山、均股、均利等形式，將林地的承包經營權和林木的所有權平等落實到戶，確保集體經濟組織內部成員平等享有集體山林的權益。
（二）必須堅持兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護。改革就是重新調整各種利益關係，如果處理不好，便會引發矛盾。集體林權制度改革，必須兼顧國家、集體、個人的利益。既要通過減免稅費，讓利和還利於民，確保在改革中農民多得利，集體經濟實力不斷增強，又要堅持生態優先，把保護生態的責任落到實處，確保森林資源持續增長。
（三）堅持尊重農民意願，確保農民的知情權、參與權、決策權。農民是集體林權制度改革的受益主體，也是參與、決策和監督主體。要充分尊重群眾、相信群眾、依靠群眾，把改不改、何時改、怎樣改等重大問題的決定權交給群眾，真正做到發揮民智、符合民心、體現民意。地方各級黨委、政府和林業主管部門不能包辦代替，更不能強迫命令、強制推行。
（四）堅持依法辦事，確保改革規範有序。集體林權制度改革，要嚴格按照《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》、《森林法》等法律法規的規定，切實做到政策、程序、內容、方法、結果五公開，真正落實好和保護好農民的承包權、經營權、收益權，嚴厲打擊乘機亂砍濫伐林木、亂徵濫佔林地等違法犯罪行為，確保改革依法有序推進。
（五）堅持分類指導，確保改革符合實際。我國各地自然情況差別很大，經濟社會基礎不同，林業發展狀況各異。推進集體林權制度改革，一定要從各地的實際出發，科學確定改革的具體方式和集體林經營管理形式。要允許存在差異性和多樣性，決不搞“一個模子”和“一刀切”。（原載求是雜誌2007年第17期）
