2008年10月6日，國務院正式印發《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《綱要》）。國務院在印發《綱要》的通知中指出，土地利用總體規劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設的重要依據。作為新時期加強土地管理的重要文件，《綱要》的發佈實施具有重大而深遠的意義。

    《綱要》以2005年為基期，以2020年為規劃期。這一時期，既是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期，也是我國站在新的歷史起點上步入科學發展軌道的關鍵時期，同時也是土地資源約束加劇的矛盾凸顯期。土地規劃、保護與合理利用既迎來了大好機遇，也面臨著重大挑戰。

    堅守18億畝耕地紅線形勢異常嚴峻

    到2020年，我國人口總量預期將達到14.5億人，為實現國家再增産1000億斤糧食規劃目標，保障國家糧食安全，必須保住一定數量的耕地。但未來一段時間，耕地減少的趨勢還將繼續。一是城鎮化、工業化的推進不可避免地要佔用部分耕地，二是一些地方在土地利用總體規劃計劃之外擴大建設用地規模、擅自將農用地轉為建設用地的現象尚未徹底消除，影響了耕地保護效果；三是生態建設和農業結構調整仍將佔用部分耕地；四是自然災害損毀耕地在短期內很難完全復墾。與此同時，我國耕地後備資源已不多，加上生態環境約束，制約了耕地資源補充的能力，耕地保護的形勢十分嚴峻，守住18億畝耕地的壓力巨大。

    建設用地供需矛盾更加突出

    目前，我國工業化和城鎮化進入快速發展階段，産業結構升級調整、基礎設施建設力度不斷加大，規劃期間，建設用地仍將保持強勁需求。一方面，我國人多地少的基本國情和耕地保護的巨大壓力，使得新增建設用地的土地資源十分有限，建設用地的供需矛盾異常突出。另一方面，建設用地粗放浪費普遍存在，城鎮建設用地閒置低效利用突出；農村建設用地利用效率低，“空心村”、“一戶多宅”現象較為普遍。破解建設用地供需矛盾，落實黨的十七屆三中全會實行最嚴格的節約用地制度的要求，遏制土地利用粗放浪費，任務十分艱巨。

    統籌協調土地利用的任務相當艱巨

    統籌土地利用，促進協調發展是土地管理的重要任務之一。當前區域、産業、城鄉之間的協調任務繁重。一是地區間經濟社會發展不平衡，中西部地區發展相對緩慢，與東部沿海地區發展差距日益拉大，土地資源分佈的不均衡，對地區協調發展帶來了一定程度的影響。耕地數量南少北多，水資源南多北少，水土和光照條件比較好的優質耕地僅佔全國耕地的三分之一，且主要分佈在東南部地區。二是我國長期形成的結構性矛盾尚未根本改變。第二産業特別是重化工業比重偏大，第三産業比重偏低，第一産業特別是農業基礎仍然薄弱，傳統産業比重過大，高新技術産業規模偏小。三是城鄉發展不平衡，農村社會事業和公共服務水平較低，區域發展和城鄉居民收入差距擴大，改變農村落後面貌任務艱巨。在新的歷史時期，如何調整和優化各業、各類和各地區土地利用結構和佈局，統籌區域和城鄉發展，成為土地利用總體規劃面臨的又一巨大挑戰。

    同時也應當看到，當前和今後一個時期，土地利用面臨不少有利條件。從國際背景看，經濟全球化、科技革命和産業結構升級，有利於我國轉變經濟發展方式；從國內環境看，科學發展觀的深入貫徹落實，社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，民主法治和政治文明的不斷發展，國家綜合實力的不斷增強，有利於促進土地利用和管理方式的轉變。

    黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干問題的決定》對土地管理工作提出了新的更高要求。《決定》強調實行“兩個最嚴格制度”，並在落實耕地保護責任、劃定永久基本農田、從嚴控制城鄉建設用地總規模等方面作出了一系列政策規定。這表明黨中央對土地管理工作的高度關注，也為《綱要》在新時期解決耕地保護、節約集約用地、統籌區域協調發展等戰略問題指明了方向。我們有理由相信，《綱要》必將破解新時期經濟社會發展與土地資源緊約束的困局，在保護資源、保障和促進科學發展中發揮更加重要的作用。（全國土地利用總體規劃修編工作委員會）