加快外匯管理理念和方式轉變 深化外匯管理體制改革
易綱
2011年1月18日
“十一五”期間，外匯管理部門按照黨中央國務院的統一部署，深入貫徹落實科學發展觀，認真落實“十一五”規劃綱要，緊緊圍繞促進國際收支基本平衡的中心任務，積極應對國內外經濟形勢的複雜變化，不斷深化外匯管理體制改革，提高外匯管理服務經濟發展、保障經濟金融安全的能力和水平，有力地促進國民經濟平穩較快發展。
一、“十一五”期間外匯管理取得顯著成就
“十一五”期間，面對國際收支持續較大順差的形勢，外匯管理部門及時調整管理思路、創新管理方式，從重點管外匯流出轉為流出入均衡管理。特別是2008年國際金融危機全面爆發以來，針對跨境資金流向複雜、市場主體便利化需求不斷增長的現實，外匯管理部門進一步加快外匯管理理念和方式轉變，在風險可控的前提下，簡化審批程序，減少審批事項，強化事後監測分析和管理，更大程度地發揮市場機制在調節跨境資金流動中的基礎性作用，努力實現貿易投資便利化和審慎監管的有機統一。
（一）在推動貿易投資便利化、支持國民經濟又好又快發展方面取得新進展。“十一五”期間，外匯管理部門堅持以人為本，堅持服務機構、企業和個人等市場主體，更多地從市場角度考慮問題，便利市場主體對外貿易投資活動，提升外匯管理服務經濟發展功能。
積極推動貿易便利化。一是改進經常項目外匯賬戶管理，充分滿足企業保留和靈活使用外匯需求。2007年8月，取消經常項目外匯賬戶限額管理，境內機構可根據經營需要自行保留經常項目外匯收入，有進口支付需求的企業還可提前購匯。二是實施進口核銷制度改革，便利企業貿易對外支付。2010年5月，在7個省（市）開展進口付匯核銷改革試點，同年12月在全國範圍內推廣，合規企業的正常進口付匯業務無需再辦理現場核銷手續。三是試點出口收入存放境外，提高企業資金利用效率。2010年10月，在4個省（市）試點出口收入存放境外，允許企業在境外開戶存放具有真實合法交易背景的出口收入，用於貨物貿易、部分服務貿易和經核準的資本項目對外支付。四是簡化服務貿易真實性審核程序，便利服務貿易等項目對外付匯。2006年5月大幅簡化服務貿易售付匯審核手續，2009年對服務貿易等項目對外支付提交稅務證明予以規範和明確。
規範便利個人外匯收支。2007年2月實施新的《個人外匯管理辦法》，將境內外居民個人結匯和境內居民個人購匯年度總額均提高至5萬美元，充分滿足個人用匯需求。2008年開展個人本外幣兌換特許業務試點，允許境內非金融機構為個人辦理人民幣與外幣間的貨幣兌換業務，2009年進一步擴大了試點地區，滿足國際旅遊中心、部分涉外經濟發達地區的個人兌換需求。
大力支持企業“走出去”。積極推進境外直接投資外匯管理改革。2006年以來，先後擴大境內企業境外直接投資外匯來源，取消購匯額度限制，在全國推廣境外放款外匯管理改革，擴大境外放款的主體和資金來源，簡化相關核準和匯兌手續，加大對境外投資企業的融資支持；先後允許跨國公司以外幣資金池、內部結售匯等方式開展外匯資金集中管理，放寬企業境外運用限制。2010年7月，完善對外擔保管理，滿足境外投資企業對信用支持的政策需求。同時，支持企業集團外匯資金集中運用，提高資金使用效率。
此外，在國際金融危機期間，出臺包括改進出口收結匯聯網核查管理，允許部分企業先結匯後核查，提高預收貨款等收結匯比例；提高金融機構短期外債指標用於支持貿易融資等多項應對危機措施，有力地支持涉外經濟穩定發展。
（二）在深化金融體制改革、推動人民幣資本項目可兌換方面取得新突破。“十一五”期間，根據我國經濟發展階段和金融監管能力特別是國際收支基本狀況，外匯管理部門在有效防範風險的前提下，以穩妥有序地拓寬資本流出渠道為重點，有選擇、分步驟放寬對跨境資本交易活動的限制，提升我國對外金融競爭力。
促進證券投資資金雙向流動。一是有序拓寬對外投資金融渠道。2006年4月，實行合格境內機構投資者（QDII）制度，有序拓寬境內機構和個人對外金融投資渠道。截至2010年12月末，共批准88家QDII機構，境外投資額度共計683.61億美元。二是有序擴大境內證券市場開放。在2002年引入合格境外機構投資者（QFII）制度的基礎上，2007年以來，先後提高QFII總額度和單家QFII投資額度，鼓勵境外中長期投資者在境內進行證券投資。截至2010年12月末，共批准97家QFII，投資額度共計197.2億美元。
推動資本項下人民幣業務發展。2007年，會同發改委、人民銀行等部門允許符合條件的境內金融機構赴香港發行人民幣債券。2010年開展人民幣對外直接投資、對外放款、對外擔保等跨境資本項目業務試點。
截至目前，按照國際貨幣基金組織劃分的7大類共40項資本項目交易中，我國實施嚴格管制的主要是跨境金融衍生工具交易等，其他項目已實現一定程度的可兌換，人民幣資本項目可兌換程度明顯提高。
（三）在防範金融風險、維護國家經濟金融安全方面的作用進一步增強。“十一五”期間，針對外匯資金大量凈流入和外匯儲備較快增長的情況，外匯管理部門著力構建均衡外匯管理框架，切實加強對異常外匯資金流動的監測分析和管理，有效防範跨境資金流動衝擊，成功抵禦了國際金融危機。
加強和改進貨物貿易外匯真實性審核。2006-2007年，重點加強對貿易收匯與外貿出口明顯不符的“關注企業”收匯和結匯管理。2008年7月，實行出口收結匯聯網核查和貿易項下債權和債務（貿易信貸）登記管理制度，加強對貿易項下資金流入真實性審核。
加強個人分拆購結匯和服務貿易外匯流入管理。2007年2月，對個人超限額的購結匯實行嚴格真實性審核，年度總額可根據國際收支形勢動態調整。2009年明確銀行對個人分拆結售匯行為的處理方式和處罰依據，規範個人手持外幣現鈔結匯限額。同時，逐步構建服務貿易外匯收支非現場監管體系，與稅務部門建立協同監管機制，提高服務貿易外匯資金真實性審核的效率和水平。
規範和加強外資外債管理。一是加強外商直接投資、外資並購等外匯管理，嚴控外資流入房地産市場。2006年，配合建設部、商務部等部門加強房地産市場管理，對外資購買境內房地産嚴格執行自用和實需原則，規範房地産市場的外資準入。2007年5月，限制返程投資設立或並購房地産企業，嚴格限制外資房地産企業借用外債。2008年，加強外商投資企業資本金結匯及轉股收入結匯管理，防止異常資金通過直接投資渠道流入。2010年，會同住房城鄉建設部進一步規範境外機構和非居民個人境內購房外匯管理，加強房地産項下外匯資金流入的管理。二是完善境內機構外債管理，根據外匯收支形勢變化，動態調節金融機構短期外債餘額指標，控制外債風險。
完善國際收支統計監測和預警應急體系。一是完善國際收支申報和統計體系，加強跨境資金流動監測。健全國際收支申報數據核查制度，強化銀行等主體申報意識，建立境內銀行非居民人民幣賬戶統計體系、中資金融機構外匯資産負債統計月報制度及境內金融機構直接投資補充申報制度等，將境外個人經常項目購匯納入個人結售匯系統管理，完善對個人結售匯業務的統計監測，國際收支統計覆蓋面和準確程度明顯提高。二是完善國際收支應急機制。為防範跨境資金流動衝擊，先後運行國際收支風險預警、高頻債務監測和市場預期調查等系統。2009年和2010年分別制定了異常跨境資金流出應急預案和跨境資金異常流入應對預案。2010年11月啟動跨境資金異常流入應對預案，加強銀行結售匯綜合頭寸、出口收結匯聯網核查等七項管理措施，防範跨境資本流動風險。
嚴厲打擊“熱錢”等各類違法違規外匯交易活動。開展應對和打擊“熱錢”專項行動，有針對性地查處重點主體、重點渠道“熱錢”的流入。嚴厲打擊地下錢莊、非法買賣外匯、網絡炒匯等違法違規外匯交易，加大大案、要案查處力度。2006年-2010年10月，共查處案件9509起，累計處罰金額6.65億元人民幣；成功破獲235起地下錢莊、32起網絡炒匯案件。
（四）在發揮市場機制配置外匯資源的基礎性作用方面取得新進步。“十一五”期間，外匯管理部門積極配合人民幣匯率形成機制改革，大力培育和發展外匯市場，進一步發揮市場在優化配置外匯資源中的重要作用。
豐富外匯市場交易品種，滿足市場主體多種避險需求。在銀行間外匯市場先後推出8個國際主要貨幣間即期交易、人民幣對外匯遠期和掉期交易以及交叉貨幣交易，推出人民幣對英鎊、盧布及林吉特即期交易。推廣銀行對客戶的遠期結售匯業務，增加銀行對客戶的外匯掉期業務。
擴大外匯市場主體，構建多元化的市場主體層次。截至2010年12月末，先後核準22家符合條件的非銀行金融機構和非金融性企業進入銀行間即期外匯市場，允許3家貨幣經紀公司在銀行間外匯市場開展外匯經紀業務。
完善市場機制，增強交易自主性和靈活性。2006年，引入人民幣對外幣交易做市商和詢價交易制度，提高市場流動性。2007年4月，運行新一代外匯交易系統，為銀行間外匯交易提供了更便捷、更高效的交易平臺。2008年7月開展詢價交易的凈額清算試點工作，2010年將其擴至所有銀行間外匯市場。2009年在銀行間外匯市場推出外匯交易集中清算業務，降低市場運行風險。
完善銀行結售匯頭寸和牌價管理。將銀行對客戶美元現匯、現鈔掛牌匯價改為最大買賣價差分別為1%和4%的非對稱管理，允許一日多價，取消銀行對客戶非美元貨幣掛牌匯價的價差幅度限制。2006年6月將權責發生制管理原則推行至全部外匯指定銀行，允許銀行遠期交易頭寸到即期外匯市場平盤。上述措施大大提高了銀行自主定價能力，進一步完善人民幣匯率形成機制的市場化基礎。
（五）外匯儲備實現保值增值且功能有新的擴展，維護國家經濟金融安全的能力進一步增強。“十一五”期間，外匯儲備快速增長，外匯管理部門以“國際化、規範化、專業化”為目標，不斷提高經營管理水平，積極探索構建適應大規模外匯儲備經營管理的體制，確保外匯儲備資産的總體安全、流動和保值增值。一是在嚴格防範風險的基礎上，審慎優化貨幣和資産結構，基本形成適應大規模外匯儲備和我國國情的經營管理理念和模式，確立了較為成熟和完善的多元化經營格局。二是堅持科學有效的投資基準模式，搭建包括策略研究、投資決策、交易執行、風險管理、業績評價、清算託管、內部控制等較為完整的業務架構，完善包括北京總部、駐外機構等在內的經營平臺，健全外匯儲備經營體制機制。有效應對國際金融危機，經營水平大幅提高。三是按照“依法合規、有償使用、提高效益、有效監管”的原則，支持和配合國家發展戰略部署，協助和配合國家發債購匯成立中國投資有限公司，參與各種形式的國際合作，積極探索和拓展外匯儲備多層次使用渠道和方式。
特別值得指出的是，2008年9月國際金融危機全面爆發，外匯管理部門堅決貫徹落實國務院領導同志關於將保障資産安全放在各項工作首位的重要指示精神，及時啟動緊急應對機制，採取審慎而果斷的應對措施，確保了外匯儲備資産安全和國家經濟金融穩定。
總的來看，外匯管理部門積極服務於國內經濟平穩較快發展，經受住了國際金融危機的考驗，較好地完成了“十一五”規劃綱要任務，為更好地實施“十二五”規劃奠定良好基礎。
二、“十二五”期間外匯管理面臨的形勢和工作
“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。“十二五”期間，儘管國際金融危機給世界經濟造成深度衝擊，氣候變化、能源資源安全等全球性問題更加突出，但和平、發展、合作仍是時代潮流，國際環境總體上有利於我國和平發展。從國內看，儘管我國面臨經濟結構升級約束增多、社會結構平衡難度加大、傳統增長模式面臨新挑戰、人民群眾對提高生活水平和質量有了新期待等諸多問題，但我國仍處於重要戰略機遇期，我國發展的有利條件、內在優勢和長期向好趨勢沒有改變。
總的來講，“十二五”期間，國內外環境有利於外匯管理改革的穩步推進。但同時也應看到，外匯管理改革仍面臨著嚴峻挑戰。一是外匯持續凈流入的壓力依然較大。全球經濟逐步復蘇，特別是新興經濟體增長前景看好，外需穩步增長，我國進出口將維持一定規模順差。同時，全球直接投資復蘇趨勢明顯，我國勞動力成本低廉、經濟環境穩定等優勢將繼續成為吸引外資流入的基本因素。此外，主要發達經濟體將在未來一段時間內維持寬鬆的貨幣政策，我國經濟復蘇業已鞏固，宏觀經濟增長的內生性動力增強，加上利差、人民幣升值預期等因素，不排除少量“熱錢”通過貿易投資等渠道流入。二是大規模外匯儲備經營管理體制亟待完善。大規模外匯儲備經營不僅受市場容量約束，也受制于東道國的態度，大規模外匯儲備資産擺布面臨著越來越大的挑戰。三是統籌兼顧有效監管與貿易投資便利化的重要性更加突出。如何在有效控制風險的前提下，有效甄別合理投資和投機套利行為，既為市場主體的正常經營提供盡可能的便利化措施，又對跨境資金的異常流動實施有效監管，已成為外匯管理部門面臨的現實課題。
“十二五”時期，外匯管理部門將在黨中央、國務院的領導下，以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，處理好保持經濟平穩較快發展與促進國際收支平衡的關係，處理好擴大對外開放與防範風險的關係，處理好貿易投資便利化與異常資金流動監管的關係，推動外匯管理工作更好地為經濟平穩較快發展服務。外匯管理體制改革的總體思路是：深入貫徹落實科學發展觀，進一步推進貿易投資便利化，加快外匯市場發展，完善外匯儲備經營管理體制，穩步放寬跨境資本交易限制，健全跨境資金監測分析體系，在信息監測及時有效、風險可控的基礎上，逐步實現人民幣資本項目可兌換。
面對複雜的國內外形勢，完成好外匯管理“十二五”規劃，要在工作中切實做到“情況明、數字準、作風正、工作實”。“情況明”就是要加強調研，做好監測分析，對重要行業和市場主體的外匯收支情況瞭如指掌，不僅要知其然，更要知其所以然。“數字準”就是要保證採集的第一手外匯收支統計數據的科學性、完整性和時效性，為做好監測分析和提高管理有效性打下堅實基礎。“作風正”就是要扎紮實實地履職，模範地做好金融服務和監管。“工作實”就是要把外匯管理各項工作做實、做細、做到位，做到成果顯著，人民滿意。同時，要重點把握好以下幾個環節。
一是堅持把防範跨境資金流動衝擊作為做好外匯管理工作的著力點。外匯管理部門將密切跟蹤形勢變化，特別是加強對重點地區、行業和企業的監測分析，針對潛在風險，進一步完善跨境資金異常流入應對預案，守住風險底線，維護國家經濟金融安全。繼續保持對異常跨境資金流入的高壓態勢，堅持點面結合，選擇若干重點分局，針對重點地區、行業和企業，開展深入細緻的專項檢查，依法嚴厲處罰經查實的違規案件和主體，提高打擊的有效性和針對性。
二是堅持把推進重點領域改革作為做好外匯管理工作的關鍵點。“十二五”期間，外匯管理部門需破解有效監管與貿易投資便利化、擴大開放與防範風險等一系列兩難問題，這需要通過不斷深化改革加以解決。外匯管理部門將加快外匯管理理念和方式轉變，積極創造有利條件，爭取在進出口核銷、資本項目可兌換、數據和系統整合、主體監管等重點領域和關鍵環節取得突破，繼續推動外匯管理改革進程。
三是堅持把服務和管理並重作為做好外匯管理工作的落腳點。服務始終是外匯管理的重要內容。外匯管理部門將在對違法違規市場主體加強管理的同時，對遵紀守法的市場主體提供盡可能的政策便利。增強服務意識，善於換位思考，設身處地為市場主體著想，政策調整與市場主體商業運作模式相銜接，積極優化流程和手續，改進對市場主體的服務，用服務促發展，用服務彌補監管帶來的不便，用服務推進改革的深化，真正做到寓管理于服務。同時，積極做好規劃，在提高規劃的科學性上下功夫、在執行力上做文章，做到工作實效與規劃沒偏差。
四是堅持把加強監管協調作為做好外匯管理工作的支撐點。做好外匯管理工作離不開上遊環節、各地方各部門以及監管對象的支持和配合。越是形勢複雜多變，越是要加強部門協調和溝通。 “十二五”期間，外匯管理部門將不斷豐富和完善監管協調的合作形式和機制，在涉及跨境資金流動監管的環節上，積極加強溝通協調，形成防範跨境資金流動衝擊的監管合力。
