土地政策助力國家産業結構調整
——最新限制和禁止用地項目目錄解讀

    出臺背景

    2011年國家出臺新的産業結構調整目錄，近年來國家為規範房地産供地、促進閒置地利用屢出新政

    國務院《關於發佈實施〈促進産業結構調整暫行規定〉的決定》（國發〔2005〕40號）要求，各有關部門要加快制定和修訂財稅、信貸、土地、進出口等相關政策，切實加強與産業政策的協調配合，進一步完善促進産業結構調整的政策體系。根據該要求，結合《産業結構調整指導目錄（2005年本）》和國家有關土地供應政策，2006年國土資源部會同國家發改委發佈實施了《限制用地項目目錄（2006年本）》和《禁止用地項目目錄（2006年本）》（國土資發〔2006〕296號）。在目錄製定發佈過程中，國土資源部與發改委建立了適時修訂限制和禁止用地目錄的聯動機制，兩家商定將根據宏觀調控政策、國家産業政策和土地供應政策，適時聯合修訂和發佈限制和禁止用地項目目錄。

    2009年，為貫徹落實國家關於抑制部分行業産能過剩和重復建設，引導産業健康發展，規範房地産市場平穩運行等一系列政策要求，國土資源部又發佈了《限制用地項目目錄（2006年本增補本）》和《禁止用地項目目錄（2006年本增補本）》（國土資發〔2009〕154號）。

    2011年3月，國家發改委發佈了《産業結構調整指導目錄（2011年本）》，2005年本産業目錄同時廢止。新的産業目錄將更多科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、安全有保障的現代産業納入了鼓勵類項目，但同時也提高了農林業、煤炭、石化化工、鋼鐵、有色金屬、黃金等産業的準入門檻。該産業目錄發佈之後，國務院又相繼下發了《關於進一步加強煤礦瓦斯防治工作若干意見》（國辦發〔2011〕26號）、《關於促進稀土行業持續健康發展的若干意見》（國發〔2011〕12號）等文件，對高瓦斯煤礦、稀土礦開採進一步明確了政策要求。

    另外，為規範房地産用地供應管理，促進閒置土地利用和打擊囤地炒地行為，嚴禁向別墅類供應土地，近年來，國土資源部按照國家有關房地産市場調控政策要求，先後下發《關於加強房地産用地供應和監管有關問題的通知》（國土資發〔2010〕34號）、《關於進一步加強房地産用地和建設管理調控的通知》（國土資發〔2010〕151號）和《關於嚴格落實房地産用地調控政策促進土地市場健康發展有關問題的通知》（國土資發〔2010〕204號）等文件，對商品住宅用地單宗出讓面積、住房用地容積率控制標準等作了明確限定。

    鋻於已發佈實施新的産業結構調整指導目錄，近年來國務院和國土資源部下發的政策性文件對土地和礦業管理也提出了新的要求，及時修訂和發佈新的限制和禁止用地目錄，對落實國家産業政策、土地供應政策，十分必要。

    內涵與外延

    限制用地項目目錄涵蓋黨政機關新建辦公樓、城市主幹道路等七類，禁止用地項目目錄涵蓋了農林業、煤炭等十七個大類

    《通知》主要包括了限制用地項目和禁止用地項目兩個方面，規定適用於新建、擴建和改建的項目。對於已建項目或現有生産能力，允許企業在一定期限內，按照限制或禁止用地目錄中有關條件、標準或要求採取措施改造升級。對於未列入《通知》，但屬於《産業結構調整指導目錄（2011 年本）》淘汰類的已建項目或現有生産能力，則要求採取有力措施，按規定限期淘汰。

    《限制用地項目目錄（2012 年本）》涵蓋了黨政機關新建辦公樓、城市主幹道路、城市遊憩集會廣場等七個大類，主要從審批權限、建設規模、容積率、生産工藝、産能及土地用途等方面提出了相應的限制標準或條件。列入限制用地項目目錄的建設項目，只有符合目錄規定的條件，國土資源管理部門和投資管理部門方可辦理相關手續。

    《禁止用地項目目錄（2012 年本）》涵蓋了農林業、煤炭、電力、石化化工等十七個大類，總體上涉及各個行業，從産業類型、生産工藝、産能、建設規模、用地類型及建築用途等方面提出了禁止條件和規定。列入禁止用地項目目錄的建設項目或者採用所列工藝技術、裝備、規模的建設項目，國土資源管理部門和投資管理部門不得辦理相關手續。

    各級國土資源管理部門在具體工程項目建設用地審查報批過程中，應嚴格按照《通知》的有關要求，認真審核工程項目是否落實了限制和禁止用地項目目錄中有關技術、裝備、規模等的要求，對不符合相關要求的工程項目，不得辦理用地手續。

    《通知》主要是依據近年來國家相繼頒布實施有關産業政策、房地産市場調控政策等制定。為進一步體現出《通知》的現勢性，加強土地參與宏觀調控的力度，《通知》遵循了開放適應性原則，主要體現在三個方面：

    一是在《通知》執行過程中，國務院發佈的産業政策和土地資源管理政策對限制和禁止用地項目另有規定的，或有較大修改調整的，按國務院規定辦理。

    二是國土資源部將根據宏觀調控需要，依據國家産業政策、土地供應政策的變化情況，適時修訂限制和禁止用地項目目錄。

    三是各地可以根據本地區實際情況，在符合《通知》中限制和禁止用地項目目錄的前提下，制定適宜本地的限制和禁止用地項目目錄。

    對比舊版

    吸納了2009年以來各類産業政策和房地産市場調控政策

    2006 年和2009 年，結合當時的産業政策和房地産市場調控政策，國土資源部先後制定了《關於發佈實施〈限制用地項目目錄（2006 年本）〉和〈禁止用地項目目錄（2006 年本）〉的通知》（國土資發〔2006〕296 號）、《關於印發〈限制用地項目目錄（2006 年本增補本）〉和〈禁止用地項目目錄（2006 年本增補本）〉的通知》（國土資發〔2009〕154 號）。本次《通知》在此基礎上，從兩個方面進行了進一步的修改完善。

    一是覆蓋範圍更全面。相比而言，本次發佈實施的《通知》綜合考慮了2006年本及其增補本中限制和禁止用地項目目錄的有關內容，對前兩次發佈實施的各類建設項目規定要求等均予以吸收完善。同時還進一步考慮了2009 年以來各類産業政策和房地産市場調控政策，如將“ 新建煤與瓦斯礦井不得低於以下規模：高瓦斯礦井30 萬噸/年，煤與瓦斯突出礦井45 萬噸/年（2015 年前）”列入本次禁止用地項目目錄中，將住宅項目容積率不得低於1.0（含1.0）列入本次限制用地項目目錄中。

    二是産業用地門檻更高。為推動産業結構調整和升級，《産業結構調整指導目錄（2011 年本）》中對各類産業生産工藝、技術、産能等提出了更高的要求，因此本次《通知》也對有關産業用地政策設定了更高的門檻。如2006 年，對800 毫米以下熱軋帶鋼（不含特殊鋼）項目不予辦理有關用地手續，在本次《通知》中則進一步要求對1450 毫米以下熱軋帶鋼（不含特殊鋼）項目不予辦理有關用地手續。

    因此在本《通知》發佈實施後，2006年本及其增補本均予以廢止。

    黨政機關新建辦公樓項目

    不同情況適用不同審批權限，培訓中心等接待功能的項目不予批准

    根據中共中央辦公廳國務院辦公廳《關於進一步嚴格控制黨政機關辦公樓等樓堂館所建設問題的實施意見》（中辦發〔2007〕11 號）的有關要求，《限制用地項目目錄（2006 年增補本）》和《禁止用地項目目錄（2006 年增補本）》對黨政機關新建辦公樓項目明確了有關規定，本次《通知》中仍將其列入限制和禁止用地項目目錄中。對於該類項目的用地條件，應注意以下兩個方面：

    明確項目審批權限。對於各級政府機關新建辦公樓項目，應至少由地級以上人民政府審批，省級或省級以下政府職能部門無權進行相關項目審批。如對中央直屬機關、國務院各部門、省（區、市）及計劃單列市黨政機關以及使用中央預算內投資7000 萬元以上的中央和國家機關所屬機關事業單位的新建辦公樓項目，須經國務院批准；使用中央預算內投資7000 萬元以下的中央和國家機關所屬機關事業單位新建辦公樓項目一律由國家發改委審批；省直廳（局）級單位和地、縣級黨政機關新建辦公樓項目由省級人民政府批准；地、縣級黨政機關直屬單位和鄉鎮黨政機關新建辦公樓項目則應由地級人民政府（行署）批准等。

    明確項目功能用途。根據中辦發〔2007〕11 號文的有關要求，結合市場經濟發展趨勢，對黨政機關（含國有企事業單位）新建、改擴建培訓中心（基地）和各類具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設施或場所建設項目一律不予審批。該類項目應積極推進市場化、社會化改革進程，實現與黨政機關等徹底脫鉤。

    住宅項目容積率

    2006年本目錄已對“低密度”住宅禁止供地，早在2010年，國土資源部已與住房和城鄉建設部聯合發文規定住宅用地容積率不能小于1.0

    在《限制用地項目目錄（2006年本）》中已明確“低密度、大套型住宅項目（指住宅小區建築容積率低於1.0、單套住房建築面積超過144 平方米的住宅項目）”禁止佔用耕地，亦不得通過先行辦理城市分批次農用地轉用等形式變相佔用耕地。2010 年，為加強房地産用地和建設的管理調控，積極促進房地産市場繼續向好發展，按照《關於堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發〔2010〕10 號）要求，2010 年，國土資源部會同住建部發佈《關於進一步加強房地産用地和建設管理調控的通知》（ 國土資發〔2010〕151 號），明確要求：嚴格限制低密度大戶型住宅項目的開發建設，住宅用地的容積率指標必須大於1。這是部門聯合發文中首次對住宅用地規劃建設條件作出明確規定，為依法查處違規別墅類用地提供了量化標準。

    國土資源部《關於嚴格落實房地産用地調控政策促進土地市場健康發展有關問題的通知》（國土資發〔2010〕204 號）指出，對發現住宅用地容積率小于1 的出讓公告，及時責令市、縣國土資源主管部門撤銷公告，重新擬定出讓方案。違反規定出讓的，應責令立即終止出讓行為，並依法追究責任。因此在本次《通知》中，對住宅項目用地容積率作了專門的規定。

    鉬礦、稀土等有色金屬用地

    將原先一概列入禁止目錄的鉬礦分規模區別對待，稀土則除了優化重組項目外禁止用地

    在《通知》徵求意見過程中，有意見認為鉬礦目前未列為保護性開採特定礦種，並且近年來隨著我國地質勘查的不斷深入，國內鉬資源儲量持續增加。同時，隨著我國經濟快速發展，國內鉬消費量不斷增加，市場需求有潛力，國內市場從2009 年開始已經由大量出口變為凈進口。因此，為滿足國內市場需求、保障資源安全、促進鉬産業可持續發展，在符合環保、土地、産業政策等有關規定並經國務院投資主管部門核準後，適度開發大型鉬礦是必要的。

    因此，在國土資源部和國家發改委聯合發佈實施《通知》時，將原列入禁止用地項目目錄中的“新建、擴建鎢、鉬、錫、銻開採、冶煉項目”修改為“ 新建、擴建鎢、錫、銻開採、冶煉項目”和“ 新建、擴建鉬金屬資源量小于20 萬噸、開採規模小于100 萬噸/年的鉬礦項目”。

    為切實加強稀土行業管理，加快轉變稀土行業發展方式，促進稀土行業持續健康發展，國務院《關於促進稀土行業持續健康發展的若干意見》（國發〔2011〕12號）指出，要深入推進稀土資源開發整合。國土資源部要會同有關部門，按照全國礦産資源開發整合工作的整體部署，掛牌督辦所有稀土開發整合礦區，深入推進稀土資源開發整合。嚴格稀土礦業權管理，原則上繼續暫停受理新的稀土勘查、開採登記申請，禁止現有開採礦山擴大産能。要嚴格控制稀土冶煉分離總量。“十二五”期間，除國家批准的兼併重組、優化佈局項目外，停止核準新建稀土冶煉分離項目，禁止現有稀土冶煉分離項目擴大生産規模。因此在《通知》中將“ 稀土開採、選礦、冶煉、分離項目（在確保産能總量不增加的前提下，有利於佈局優化和兼併重組的項目除外）”列入禁止用地項目目錄中。