國家土地督察制度實施六年來的探索創新之路

國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察 徐紹史

    2006年7月，黨中央、國務院決定建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐國家土地督察局，對各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。六年來，國家土地督察制度從無到有，國家土地督察機構從小到大，國家土地督察事業不斷發展，在土地利用和管理中發揮了不可替代的作用。

    一、國家土地督察制度在全面貫徹落實科學發展觀的重要時刻應運而生

    建立國家土地督察制度，是黨中央、國務院基於我國基本國情和發展階段特點，貫徹落實科學發展觀，實行最嚴格的土地管理制度作出的一項重大決策。

    建立國家土地督察制度是落實最嚴格的耕地保護制度的重要舉措。我國人均耕地面積僅相當於世界平均水平的40%，而且優質耕地少，後備耕地資源少。改革開放以來，特別是進入21世紀以來，隨著人口增長和工業化、城鎮化進程加快，耕地保護與經濟發展之間的矛盾越來越突出。“十五”期間，儘管通過土地開發整理復墾等補充耕地3156萬畝，但因退耕還林、農業結構調整、建設佔用、災毀等原因，我國耕地保護始終面臨著十分艱巨的任務。對於我們這個有著13億人口的發展中大國來説，糧食安全和耕地保護始終是第一位的大問題。黨中央、國務院在深刻分析我國人口、資源、環境等基本國情和長遠發展目標後，作出了確保18億畝耕地的重大決策，並將堅持最嚴格的耕地保護制度作為一項基本國策。另一方面，長期以投資拉動經濟增長，土地利用粗放，更增大了耕地保護的壓力。國家土地督察制度的建立，有利於及時發現和總結各地的經驗，監督、幫助和支持地方政府更好地履行耕地保護目標責任。

    建立國家土地督察制度是加強和改善宏觀調控的重要舉措。運用土地政策參與宏觀調控，嚴把“銀根”和“地根”兩個“閘門”，是黨中央、國務院根據我國特殊國情特殊發展階段做出的重大決策。我國建設用地供需矛盾十分突出，要真正發揮好運用土地政策參與宏觀調控的作用，保證國家宏觀調控政策有效實施，切實依法管好用好土地，把好土地“閘門”，需要建立有利於控制土地供應總量、供應速度、用地結構和區別對待的調控機制，需要建立與之相適應的制度和體制保障。國家土地督察機構的建立，有利於強化中央政府對地方政府執行調控政策情況的監督檢查，督促地方政府全面準確地貫徹中央決策，保持政令暢通。

    建立國家土地督察制度是保障土地管理法律法規在全國貫徹實施的重要舉措。土地問題不僅關係到我國經濟社會的可持續發展，也關係億萬農民的切身利益。長期以來，各地在依法審批土地上掌握的尺度不盡相同，一些地方違法違規用地現象多發頻發，屢禁不止。同時，一些地方政府低價出讓土地招商引資，低於國家和省級政府規定標準進行徵地補償，侵害了被徵地農民的合法權益。建立國家土地督察制度，有利於各地在統一的土地政策下依法有序管好用好土地，確保土地管理法律法規的有效實施。

    二、國家土地督察制度在探索創新中取得顯著成效

    六年來，國家土地督察機構堅持以科學發展觀為指導，始終按照黨中央、國務院建立國家土地督察制度的戰略決策目標，忠實履行國家賦予的法定職責，認真監督檢查省級和計劃單列市人民政府的土地利用和管理情況。截至2011年底，已對全國201個地級以上城市、1531個縣(市、區、旗)土地利用和管理情況進行了全面監督檢查;嚴把土地徵收和農用地轉用審批關口，對32786個項目(批次)進行了抽查，發現並督促糾正整改了存在違法違規問題的項目4091個;對違規批准設立或擴大開發區、違規佔用基本農田、“以租代徵”等違法用地開展了83次專項督察，在堅守18億畝耕地紅線，促進宏觀調控政策落實，監督地方政府履行土地管理責任，服務經濟社會發展中發揮了重要作用。

    促進了最嚴格耕地保護制度和最嚴格節約用地制度的落實。六年來，國家土地督察機構始終把嚴格保護耕地、保障國家糧食安全、促進經濟社會可持續發展作為首要目標。切實加大監督檢查力度，督促地方政府認真履行耕地保護目標責任制，制定耕地保護責任目標考核辦法的省級人民政府已從2006年的20個增至2011年的31個。2008年至2011年，督促地方政府補劃基本農田29.31萬畝，復耕違法違規佔用土地24.45萬畝，督促補充耕地70.29萬畝，有效遏制了快速工業化、城鎮化階段耕地減少過快和土地粗放利用的勢頭。

    促進了國家宏觀調控政策的貫徹落實。六年來，國家土地督察機構針對不同時期土地調控的要求，監督國家宏觀調控政策規範執行，在促進發展方式轉型、促進産業結構調整、保障城鎮化平穩推進、保障民生項目用地等方面發揮了重要作用。在國家抑制經濟過熱工作中，開展全國土地執法百日行動，嚴厲打擊“以租代徵”、違規設立和擴大開發區、未批先用等三類土地違法違規行為，共清理出三類違法違規案件3.1萬多件，涉及土地336萬多畝，收繳罰沒款40億元，沒收地上違法建(構)築物1690.7萬平方米，拆除地上違法建(構)築物937.2萬平方米。在應對金融危機工作中，牽頭組織“保發展保紅線行動”，千方百計保障經濟社會發展合理用地，完成了保障擴大內需項目用地、堅守耕地紅線和防止違法用地反彈的任務，為在較短時間內實現我國經濟企穩回升發揮了重要作用。在保障民生、落實中央房地産調控政策中，督促加快保障性住房用地有效供應，確保全國保障性住房用地應保盡保，2011年全國共落實保障房用地65.436萬畝，落實率超過100%。

    遏制了土地違法違規高發勢頭。截至2011年底，國家土地督察機構通過各類督察發現違法違規用地520萬畝，向30個省(區、市)、5個計劃單列市人民政府和新疆生産建設兵團發出144份督察意見書，督促查處糾正土地違法問題3.5萬件，督促地方收繳罰款累計45.82億元，拆除沒收違法建(構)築物1.08億平方米，復耕土地32萬多畝，追繳國家土地收益298.87億元;共計有8471人受到不同程度的黨紀政紀處分，1589人被移送司法機關追究刑事責任。創新土地督察工作機制，對違法用地嚴重地區的縣級以上地方人民政府主要負責人和相關責任人員進行警示約談。強化法治問責，2010年以來先後對16個省(區)的13個地市、63個縣(市、區)進行了責任追究，給予紀律處分73人，其中地廳級幹部4人，縣處級幹部48人。土地利用管理整體形勢持續向好，“十一五”期間，全國共發現違法用地行為49萬多件，比“十五”期末年均下降10%，違法用地宗數、面積以及佔用耕地面積都呈現持續下降態勢。

    維護了土地管理市場秩序。強化對地方政府收繳土地收益的監督檢查，防止國有資産流失，2009年至2011年上半年共追繳土地出讓收入273.55億元、新增建設用地土地有償使用費6.82億元、耕地開墾費9.64億元。清查違規土地抵押登記，防範金融風險，2010年和2011年發現有21個地市、27個縣(市、區)涉及33.4萬畝土地違規抵押貸款746.76億元。國家土地督察機構將發現的土地違規抵押情況向有關部門進行通報，共同開展土地違規抵押融資貸款清理檢查工作。

    維護了被徵地農民的合法權益。對部分地區徵地補償標準低、補償不及時、社保資金未落實等損害被徵地農民合法權益問題開展督察，對發現的問題及時通報有關政府和國土資源管理部門，要求整改到位，及時、足額發放徵地補償費，督促地方政府完善補償標準、操作機制等相關制度。2009年至2011年，督促各地發放徵地補償款29.66億元。

    促進了土地管理制度的深化改革。國家土地督察機構圍繞土地管理中的熱點、難點問題，先後組織開展了361項調研，形成了169篇調研報告，提出大量完善土地管理工作的決策建議，有力推動土地管理制度改革深化和政策法規完善。積極開展土地利用和管理形勢分析，在市縣兩級建立186個觀測點，及時掌握地方經濟發展和土地管理動態，提高監管的針對性。審查監督地方政府在土地利用管理方面的政策性文件合法合規情況，2008年至2011年督促地方政府撤銷涉及土地管理方面的違法違規文件827份，督促制定完善土地管理政策文件920份。

    國家土地督察制度的決策、設計和實施，國家土地督察機構的組建、履職和發展，處處體現著“堅守耕地紅線，促進科學發展”這一核心價值。六年來，國家土地督察制度的實施為加強和改進國土資源管理工作、促進經濟社會科學發展做出了重要貢獻，得到了中央領導同志的肯定，得到了社會各界的廣泛認可，也得到了各級地方政府的理解和支持。實踐證明，黨中央、國務院建立國家土地督察制度的決策是十分正確的，完全符合落實最嚴格的土地管理制度、加強中央調控能力和強化地方政府權力責任的土地管理改革方向。

    三、在推動科學發展中不斷完善國家土地督察制度

    當前，國土資源管理工作面臨著更加複雜的局面。土地供需矛盾依然突出，節約集約利用土地任務艱巨，土地違法違規行為易發多發，堅守耕地紅線壓力巨大，維護農民的合法權益需要進一步加強。同時，中央領導同志去年以來多次重要講話對做好國土資源和土地督察工作提出了更新更高要求。國家土地督察機構將全面貫徹落實科學發展觀，堅決執行最嚴格的土地管理制度，堅守18億畝耕地紅線，落實土地調控政策，積極促進土地管理改革。

    堅持發展和完善國家土地督察制度的正確導向。始終堅持強烈的責任意識和憂患意識，保持和發揚幹事創業的激情。始終堅持原則，忠於職守。始終堅持不斷總結規範，持續探索創新。進一步加強土地督察業務、黨務和隊伍建設，提高土地督察工作效能，深化土地督察成果應用，努力實現土地督察工作效用最大化。

    不斷發展和完善國家土地督察制度。準確把握國家土地督察制度的完整性，認真履行國務院有關文件和中央領導的要求，圍繞中央土地管理的戰略決策和國土資源中心工作，不斷加強和改進各項工作。準確定位土地督察對象，堅持對地方政府執行土地管理法律法規情況、執行中央宏觀調控情況、土地開發利用和管理情況以及耕地保護責任履行情況四個方面開展監督檢查，督促地方政府嚴格耕地保護和土地節約集約利用，推進土地管理制度改革創新，全面落實科學發展觀。

    不斷提高土地督察效率和效用。按照“圍繞中心、服務大局”的原則，更好地統籌協調各項工作，優化工作流程，提升工作效率。做好土地督察成果上報和土地督察信息公開，強化社會輿論引導。加強向地方政府通報土地督察情況的力度，對違法用地嚴重地區開展警示約談，加強與中央有關部門的協作配合，形成監管合力。紮實做好基礎工作，強化土地督察制度規範化建設和能力建設，注重土地督察制度創新和制度供給，加快土地督察立法工作。

    不斷強化黨風廉政和隊伍建設。始終堅持把黨風廉政建設作為國家土地督察事業的生命線。不斷加強黨建和業務的融合，把土地督察業務的薄弱環節作為黨建工作的重要抓手，促進土地督察制度的發展和完善。嚴格落實黨風廉政建設責任制，加強內外部監督，築牢反腐倡廉防線，切實加強土地督察幹部隊伍建設。堅守為國督察的職業倫理和價值追求，牢固樹立“敢於碰硬”的工作作風，打造一支忠實維護黨和國家利益、人民利益的隊伍。