2013年4月25日，在中國旅遊業發展史上，是具有里程碑意義的一天。

    下午，全國人大常委會辦公廳在人民大會堂舉行新聞發佈會。主持人宣佈：十二屆全國人大常委會第二次會議以150票贊成、5票棄權表決通過了《中華人民共和國旅遊法》。

    這是十二屆全國人大常委會通過的第一部法律。

    隨後，全國人大常委會委員、全國人大財經委副主任委員尹中卿，全國人大常委會法工委經濟法室主任王超英，國家發改委社會發展司司長王威，國家旅遊局副局長杜一力等，就旅遊法出臺的背景、意義、亮點以及社會關注的熱點問題進行了解讀。

    獲得高票通過緣于天時地利人和

    “旅遊法出臺，可以説是應運而生、恰逢其時。既有‘天時’之需，也有‘地利’之便，還有‘人和’之力。”旅遊法起草小組副組長尹中卿説，記者提問時“三十年磨一劍”的比喻很形象，也很貼切。

    “起個大早，趕個大晚。”尹中卿介紹，1982年，國務院有關部門就著手起草旅遊法。1988年，旅遊法曾列入七屆全國人大常委會立法規劃。由於我國旅遊業剛剛發展起來，各個方面對旅遊立法涉及的一些重要問題認識不盡一致，旅遊立法一直沒有提上正式議程。尹中卿逐一解釋天時、地利、人和的涵義。

    所謂“天時”：一是社會上要求制定旅遊法呼聲很高。據統計，從八屆全國人大一次會議至十一屆全國人大五次會議，共有1400多名代表和3個代表團提交48件議案，建議制定旅遊法。二是我國經濟社會發展迫切需要。長期以來，我國主要依靠投資拉動和出口帶動來發展經濟，2008年國際金融危機的衝擊，表明這種發展方式難以為繼。 旅遊業作為現代服務業的龍頭，涉及範圍廣、消耗資源少、帶動系數大、創造就業多、綜合效益好。發展旅遊業成為轉變經濟發展方式、調整經濟結構、實現科學發展的必由之路。近幾年來全國上下都高度關注旅遊業發展。全國人大常委會先後聽取並審議了國務院“關於加快發展服務業工作情況的報告”、“關於旅遊業發展工作情況的報告”，國務院發佈了“關於加快發展旅遊業的意見”，27個省（區、市）把旅遊業確定為支柱産業或主導産業。

    所謂“地利”：一是旅遊業發展為旅遊立法奠定了現實基礎。改革開放以來，我國旅遊業從小到大，由弱變強，國內旅遊市場規模已經居全球第一位，接待入境旅遊和公民出境旅遊居全球第三位，旅遊外匯收入居全球第四位，實現了歷史性跨越發展。現在老百姓都富裕起來了，旅遊意願和能力明顯增強，出遊人數越來越多。二是旅遊法制建設為旅遊立法提供了法制基礎。近年來，國務院先後制定了《旅行社條例》、《導遊人員管理條例》、《中國公民出國旅遊管理辦法》等行政法規，有關部門制定了30多件行政規章，全國31個省（區、市）人大也制定了旅遊條例或旅遊管理條例。

    所謂“人和”：一是採取超脫的立法模式。旅遊産業鏈條長，僅靠國家旅遊局立法十分困難。這次由全國人大財經委牽頭起草，組織國家發改委、國務院法制辦、國家旅遊局等20多個部門和有關專家一起進行。在調研起草過程中，我們站在中立位置上，公允地協調各個部門的分歧和爭論，在矛盾焦點處砍一刀，竭力避免部門色彩，特別重視對旅遊者、旅遊經營者以及行政相對人的保障。二是全國人大常委會高度重視。旅遊法草案經過兩屆全國人大常委會三次審議，法律委員會、法制工作委員會做了大量工作，充分吸收了常委會組成人員和各方面意見，草案稿越改越好。僅今天的會議就有100多人發言，許多意見都反映到草案之中，旅遊法獲得高票通過。

    “旅遊法頒布實施，對於促進我國經濟社會平穩較快發展和人的全面發展，具有舉足輕重的作用。”尹中卿説，長期以來，黨和國家一直重視旅遊業發展，隨著我國經濟持續較快增長、居民收入和生活水平逐步提高，旅遊業已經進入新一輪快速發展時期。旅遊法出臺一是有利於轉變旅遊發展方式、調整旅遊産業和産品結構；二是有利於規範旅遊市場秩序、保護旅遊者和旅遊經營者合法權益；三是有利於協調行業管理關係、促進旅遊業及相關行業發展；四是有利於把旅遊業培育成為國民經濟的戰略性支柱産業和人民群眾更加滿意的現代服務業，使我國從旅遊大國發展成為旅遊強國。

    注重以人為本保護旅遊者合法權益

    “這部法最大的一個聚焦點就是以人為本，保護旅遊者的合法權益。”王超英説，旅遊法主要內容都是圍繞保護旅遊者合法權益設計的。王超英介紹，關於旅遊者權益保護，總則裏有原則規定，又單設了一章“旅遊者”。旅遊者的基本權利主要包括對産品和服務的自主選擇權、拒絕交易權，對購買的旅遊産品和服務的知情權以及請求救護和保護的權利。此外，對於殘疾人、老年人、未成年人這些特殊人群的保護和提供便利也作了專門規定。

    “這部法律重要的內容是規範旅遊經營和旅遊合同，比如訂立合同、對合同違約責任的規定、旅遊者怎麼去追償，都是保護旅遊者權益的。”王超英説，在旅遊安全、旅遊監督管理章節中，也貫穿著對旅遊者權益保護的理念。

    “‘零負團費’、景區門票問題，這幾年社會上怨聲載道。規範‘零負團費’和景區門票，也是這部法律的亮點。”王超英錶示。

    “旅遊法第一句話就表達了保障旅遊者和旅遊經營者的合法權益的理念，規範旅遊市場秩序，是這部法的宗旨，或者説是最重要的宗旨。”杜一力説。

    “現在某些企業對於低價招徠、強迫購物消費這樣的經營模式形成了依賴。今後的經營行為和經營模式要按照旅遊法和其他法律的明確要求進行調整。這是一個新的開端。”杜一力説，旅遊法對“零負團費”採取標本兼治的辦法，一方面，在解決現實問題上，做了一系列有針對性的規定，如對旅行社經營提出五個“不得”，對導遊和領隊提出“三不得”，對其他經營者提了一個“不得”，清晰地明確了低價招徠、通過強迫購物途徑獲取利益的經營行為非法。另一方面，從旅遊經營活動的全鏈條明確了市場規則和行為規範，這將對中國旅遊市場産生強烈的正面影響。

    “旅遊市場秩序失范是多種因素造成的。”杜一力認為，經營者和旅遊者都要明確並能夠正確行使自己的權利、履行責任和義務，因此，在旅遊法關於“旅遊服務合同”一章中，明確旅遊者與旅行社、旅行社與其他旅遊經營者之間的民事權利義務，最大限度體現雙方平等、合同自治解決問題的規則意識，這才是治本之策。

    針對景區隨意定價和門票過高問題，王威説，旅遊法第43條和第44條對此作了明確的規定。其中，第44條是適用於所有景區的一般情況規定，第43條是針對利用公共資源建設景區的特殊規定。

    王威説，適用所有景區的規定，一是要公佈價格，規定在景區醒目的位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格；二是在時間上規定景區提高票價應當提前6個月公佈；三是服務內容上作出明確規定，景區內的核心遊覽項目因故暫停向旅遊者開放或停止提供服務的，應當公示並相應地減少收費。這次通過的旅遊法和去年向社會徵求意見稿有所不同，新增加了一款“將不同景區的門票或同一景區內不同遊覽場所的門票合併出售的，合併後的價格不得高於各單項門票價格之和，且旅遊者有權選擇購買其中的單項票。”

    王威介紹，針對利用公共資源建設景區的門票及收費的特殊規定，一是從定價機制上，規定利用公共資源建設景區的門票和景區內的遊覽場所、交通工具收費實行政府定價和政府指導價；二是定價程序上，規定利用公共資源景區門票及景區內的收費擬提高價格，應當舉行聽證會，徵求旅遊者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性和可行性；三是在收費渠道上，規定利用公共資源建設的景區不得通過增加另行收費項目等方式變相漲價，另行收費項目已收回投資成本的，應當相應降低價格或取消收費；四是在公益性上，規定公益性的城市公園、博物館、紀念館，除重點文物保護單位和珍貴文物單位外，應當逐步免費開放。

    “我們應該站在公平、公正的角度去考慮問題，使利益相關方都要充分地研究、論證，最終實現一個比較和諧的、方方面面都能接受的局面。”王威表示。

    以法促進發展提高旅遊監督管理層次

    “從開始調研到起草過程中，旅遊管理體制一直是一個重大的難點問題。”尹中卿説，旅遊是一個長鏈産業，涉及吃、住、行、遊、購、娛各個環節，涉及國務院20多個部委，涉及110多個産業。旅遊法屬於“晚到的”立法，我們開始制定旅遊法時，很多部門、很多方面的法律都已經制定出來了。

    “按照現在的行政管理體制，國家旅遊局在國務院序列中屬於副部級單位。這樣的管理體制面臨著一個‘小馬拉大車’的問題。”尹中卿説，這個問題30多年來都存在，中間曾經試圖用旅遊協調會議或者叫假日辦來解決，但是這種設置沒有法律地位，也沒有形成制度。所以，旅遊法吸收了海南、北京成立旅遊委員會的經驗，提高了旅遊監督管理的層次。

    尹中卿説，提高旅遊監督管理層次在旅遊法中，一是體現在總則第7條，二是體現在第七章旅遊監督管理規定上。總則第7條明確規定“國務院建立健全旅遊綜合協調機制，對旅遊業發展進行綜合協調”，另外規定“縣級以上地方人民政府應當加強對旅遊工作的組織和領導，明確相關部門或者機構，對本行政區域內的旅遊業發展和監督管理進行統籌協調”，這是適應現實、徵求方方面面的意見包括徵求中央編辦的意見，作出的規定。第七章對於旅遊市場監管多頭執法、旅遊者在旅遊過程中遇到問題投訴無門等問題，明確了旅遊主管部門、相關部門各自的責任。比如，飯店歸商務部管，交通是歸交通部管。在這種情況下，在執法中強調了政府負主要責任，並明確了相應主管部門以及職能部門的權限。

    “這樣就把總則的規定與第七章的規定協調起來，與現在的行政體制相適應，適應現在的形勢，能夠加強對旅遊發展的綜合協調，加強對旅遊市場的監督管理，有利於保證旅遊法的貫徹實施。”尹中卿表示。

    “這部法律一定會促進旅遊業的發展。”王威表示，旅遊法專門有一章“旅遊規劃和促進”，就是要促進旅遊業發展。我國經濟持續快速發展了30年，目前到了溫和增長期，發展的潛力和希望在於擴大消費，做大做強旅遊業將發揮重要作用。“比如，在規劃方面，旅遊法規定景區、景點開發一定要有統籌規劃，一定要打造出科學、合理、有品位、一流的産品。”王威説，旅遊法還明確規定“國務院和縣級以上地方人民政府應當根據實際情況安排資金，加強旅遊基礎設施建設、旅遊公共服務和旅遊形象推廣”，鼓勵研究制定促進旅遊發展的政策，這都將有力推動旅遊業發展。

    針對旅遊資源開發問題，王威表示，旅遊法有明確規定，旅遊資源開發要做旅遊規劃，要將旅遊規劃納入當地國民經濟和社會發展規劃，同時要與土地、環境、文物保護等規劃相銜接。中國人比較多，節假日容易出現景區、景點嚴重擁堵情況，希望在開發建設、保護著名景區的同時，也要開發建設一些新的景區，幫助人員分流。

    “旅遊法出臺，市場洗牌和調整我認為是必然的。”杜一力説，如果能夠按照旅遊法規定，在加強政府監管的同時完善市場規則，進行規範性調整，市場便能夠實現優勝劣汰。真正實現優勝劣汰，這正是制定旅遊法的目的。

    “希望市場各個主體能夠按照旅遊法要求規範自己，儘快完成洗牌，早日促進旅遊市場進入良性發展階段。”杜一力表示。