關於深圳市有關部門和單位對砂石渣土運輸涉嫌違法設置市場準入條件增設行政許可和深圳市建設工程運輸車輛協會違規收費搞行業壟斷等問題的督查情況通報

近日，根據企業和群眾在國務院“互聯網+督查”平臺反映的問題線索，國辦督查室派員赴廣東省深圳市明察暗訪發現，深圳市有關部門和單位涉嫌違法設置砂石渣土運輸市場準入條件、違法增設砂石渣土運輸車輛（當地稱“泥頭車”）營運行政許可，深圳市建設工程運輸車輛協會（原深圳市自卸車協會）利用行政委託事項違規收費，強制企業入會並收取會費，以自律名義搞行業壟斷，嚴重破壞公平競爭的市場環境。現將督查發現的典型問題通報如下：

一、深圳市交通部門涉嫌違法設置砂石渣土運輸市場準入條件，限制外地運輸企業、小規模運輸企業、個體運輸司機進入本地市場從事砂石渣土運輸。

2012年11月，深圳市安全管理委員會發文成立深圳市泥頭車安全管理專項整治領導小組辦公室（簡稱泥頭車整治辦，設在深圳市應急辦，2016年2月改設在深圳市住房和建設局，2018年7月改設在深圳市交通運輸委，2019年1月改設在深圳市交通運輸局），統籌開展全市泥頭車安全管理專項整治工作。2012年11月，深圳市交通運輸委港航和貨運交通管理局印發《關於進一步加強泥頭車運輸企業安全管理工作的通知》，以加強泥頭車運輸企業資質管理為由，提高泥頭車運輸企業準入門檻，明確規定在深圳市從事泥頭車運輸業務必須“具有在本市註冊登記的企業法人資格”“企業名下自有産權、自主經營、統一管理的泥頭車總核定載質量不低於400噸”“個人或者未經核準的企業不得從事泥頭車運輸”。2016年10月，深圳市港航和貨運交通管理局印發文件，進一步明確對經營泥頭車的企業實施資質管理，對符合上述達標條件等的泥頭車企業，發放《深圳市泥頭車企業資質達標證明書》。達標企業可新增泥頭車運力；未達標企業名下泥頭車實施存量管理，只減不增。據深圳市交通運輸局統計，截至2021年2月28日，深圳市泥頭車行業達標企業共有280家，車輛13913輛。

深圳市有關部門在沒有法律法規依據的情況下，發文設置砂石渣土運輸行業準入條件，限制外地運輸企業、小規模運輸企業、個體運輸司機進入本地市場從事砂石渣土運輸，相關做法涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》關於“行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規定”，違反了《國務院辦公廳關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）關於“行政規範性文件不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生産經營活動，違法設置市場準入和退出條件等”規定。

二、深圳市有關部門和單位涉嫌違法增設行政許可，對在本市營運的砂石渣土運輸車輛及其駕駛員實施單獨的牌證管理。

2013年3月，經深圳市安全管理委員會同意，深圳市泥頭車整治辦印發《深圳市泥頭車安全管理“兩牌兩證”實施辦法》，明確在深圳市開展泥頭車專項整治期和市場規範期實行泥頭車安全管理“兩牌兩證”管理制度，即在深圳市行駛的所有泥頭車除懸挂公安交通管理部門核發的車輛號牌以外，須懸挂經深圳市交通運輸委審核備案並由深圳市自卸車協會發放的“檔案號牌”；在深圳市駕駛泥頭車的司機除持有公安交通管理部門核發的機動車駕駛證以外，須持有深圳市交通運輸委對其《道路運輸從業人員從業資格證》審核備案並經深圳市自卸車協會對其培訓合格後發放的“備案合格證”。2016年10月，深圳市港航和貨運交通管理局印發文件，延續了此前實施的牌證管理規定，進一步明確“檔案號牌”委託深圳市自卸車協會進行信息核實、編號、製作和發放，“備案合格證”須在駕駛員參加深圳市自卸車協會組織的培訓教育並考核合格後，由深圳市自卸車協會發放。根據上述牌證管理規定，深圳市所有工程建設施工單位不得允許未辦理“檔案號牌”的車輛進入工地從事土石方及建築材料運輸，所有泥頭車運輸企業不得聘請無“備案合格證”的駕駛員在深圳市駕駛泥頭車。有關部門對沒有“檔案號牌”的泥頭車和沒有“備案合格證”的司機可以進行執法檢查，對存在不良記錄的泥頭車及駕駛員可以採取吊扣“檔案號牌”和“備案合格證”等措施。泥頭車如果沒有“檔案號牌”，也無法到公安交通管理部門辦理《深圳市余泥渣土砂石運輸車輛臨時通行證》。據深圳市交通運輸局統計，截至2021年3月，原深圳市自卸車協會和現深圳市建設工程運輸車輛協會累計核發實體和電子“檔案號牌”31433車次（含補證）、“備案合格證”51679人次（含補證）。

深圳市有關部門和單位在沒有法律法規依據的情況下，採取審核備案等形式，對在本市營運的泥頭車及其駕駛員實行單獨的牌證管理，且與行業準入直接挂鉤，實質上構成變相增設行政許可，相關做法涉嫌違反《中華人民共和國行政許可法》關於除法律、行政法規、地方性法規外，其他規範性文件一律不得設定行政許可的規定；違反《國務院關於嚴格控制新設行政許可的通知》（國發〔2013〕39號）關於“不得以備案、登記、年檢、監製、認定、認證、審定等形式變相設定行政許可”規定精神。同時，深圳市要求泥頭車駕駛員必須取得“備案合格證”才能在該市駕駛泥頭車，屬於在《國家職業資格目錄》之外變相設定職業資格許可，違反了《人力資源社會保障部關於公佈國家職業資格目錄的通知》（人社部發〔2017〕68號）關於“目錄之外一律不得許可和認定職業資格”等規定。

三、深圳市有關部門和單位違規轉嫁公務活動成本，深圳市建設工程運輸車輛協會（原深圳市自卸車協會）利用行政委託事項違規收費，強制企業入會並收取會費。

從2013年3月起，深圳市泥頭車整治辦將泥頭車“檔案號牌”核發和駕駛員“備案合格證”培訓、核發工作委託給原深圳市自卸車協會，未提供必要的工作經費。2019年12月，深圳市建設工程運輸車輛協會成立後，承擔了原深圳市自卸車協會相關業務。在深圳市交通部門和深圳市泥頭車整治辦的默許下，原深圳市自卸車協會和現深圳市建設工程運輸車輛協會利用受託承擔“檔案號牌”“備案合格證”核發工作的機會，向泥頭車運輸企業及駕駛員違規收費。據初步統計，2013年3月至2021年3月，兩個協會累計收取核發“檔案號牌”和“備案合格證”相關費用約391.3萬元。

深圳市建設工程運輸車輛協會還利用受政府部門委託核發“檔案號牌”、“備案合格證”以及開展車輛安全檢查的行政權力，採取要挾停止提供行政委託服務的方式，強制泥頭車運輸企業入會並收取會費，會費標準為普通會員企業每年8000元。2020年10月，深圳市建設工程運輸車輛協會向各會員單位發出《會費催繳通知》，明確提出“會員不及時繳納會費，將視為自動退會，協會將停止包括但不限于辦理檔案號牌、備案合格證、驗車等一切會員服務”。根據對深圳市建設工程運輸車輛協會財務收支的專項審計報告，2020年該協會會費收入達284.5萬元。

深圳市有關部門和單位在對泥頭車實施牌證管理的過程中，將應當由自身承擔的公務活動費用轉嫁企業承擔，違反了《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於轉發財政部<關於治理亂收費的規定>的通知》關於“不得將國家機關職責範圍內的公務活動變無償為有償”, 以及市場監管總局等七部門《關於進一步加強違規涉企收費治理工作的通知》（國市監競爭〔2019〕150號）關於“嚴禁政府部門將自身應承擔的費用轉嫁企業承擔”等規定。原深圳市自卸車協會和現深圳市建設工程運輸車輛協會利用行政機關委託核發“檔案號牌”、“備案合格證”、開展車輛安全檢查等事項收取費用並強制企業入會收取會費，違反了《國務院辦公廳關於進一步規範行業協會商會收費的通知》（國辦發〔2020〕21號）關於“行業協會嚴禁利用法定職責和行政機關委託、授權事項違規收費”“行業協會不得強制或變相強制市場主體入會並收取會費”的規定，以及國家發展改革委等四部門《關於進一步規範行業協會商會收費管理的意見》（發改經體〔2017〕1999號）關於“行業協會商會依據法律、行政法規等規定代行政府職能並收取的費用，應當納入行政事業性收費管理”等規定。

四、深圳市交通部門對行業監管錯位缺位，深圳市建設工程運輸車輛協會以行業自律名義搞砂石運輸壟斷，導致部分企業無法進入當地砂石運輸市場。

2018年8月至2019年5月，深圳市有關部門採取政府補貼方式，推行使用四軸、全封閉新型泥頭車作為全市運輸余泥渣土和砂石的唯一車型。因該車型存在運量小、砂石運輸成本高問題，砂石運輸企業普遍出現虧損。為解決這一問題，在新型四軸車推行工作基本結束7個月後的2019年12月，深圳市交通運輸局口頭同意砂石運輸企業引進一款六軸砂石車專門用於砂石運輸，並要求深圳市建設工程運輸車輛協會對六軸砂石車企業進行自律管理。2020年1月，深圳市建設工程運輸車輛協會制定並實施《砂石車行業自律規範管理工作實施方案》，明確現有資質達標的泥頭車企業在賣出原有四軸新型泥頭車並承諾買入六軸車專車運輸砂石後，可轉為六軸砂石車專營企業，並加入協會下設的砂石車專業委員會。2020年3月至2021年3月，深圳市共10家企業取得799輛六軸砂石車營運權，其中深圳市建設工程運輸車輛協會常務副會長和砂石車專業委員會主任名下企業擁有270輛，佔33.8%。這10家企業組成深圳市建設工程運輸車輛協會砂石車專業委員會，負責對其他擬進入砂石運輸行業的企業進行資質審核，深圳市交通運輸局根據該協會砂石車專業委員會出具的審核意見審批新增運力。

深圳市建設工程運輸車輛協會砂石車專業委員會利用資質審核的便利條件，設計出由其10家已入圍企業投票決定是否同意新增砂石車企業的方法，並於2020年12月以9票反對、1票棄權的結果否決了深圳展通物流有限公司提出擬進入砂石運輸行業的申請。2021年1月，深圳市建設工程運輸車輛協會砂石車專業委員會10家企業召開會議，制定了“2021年新增200台運力，10家委員企業各增加運力20台”、“新增砂石車企業須經2/3的參會委員企業表決通過後方視為通過”等違背公平競爭的規則。

深圳市建設工程運輸車輛協會制定有違市場公平競爭的規則搞行業壟斷，涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》關於“禁止具有競爭關係的經營者達成分割銷售市場或者原材料採購市場的壟斷協議”“行業協會不得組織本行業的經營者從事壟斷行為”“行業協會應當加強行業自律，引導本行業的經營者依法競爭，維護市場競爭秩序”等規定。深圳市有關部門和單位將應當履行的行業監管職責以行業自律名義推給協會，導致協會搞行業壟斷、破壞市場公平競爭秩序，違反了《優化營商環境條例》關於“政府有關部門應當加大反壟斷和反不正當競爭執法力度，有效預防和制止市場經濟活動中的壟斷行為、不正當競爭行為以及濫用行政權力排除、限制競爭的行為，營造公平競爭的良好環境”等規定。

此外，督查還發現，深圳市公安交通管理部門委託原深圳市自卸車協會和現深圳市建設工程運輸車輛協會開展泥頭車安全檢查工作，將車輛安全檢查結果作為辦理臨時通行證的前置條件，但未按有關要求實施清單管理並向社會公開，存在程序不規範、管理不嚴格等問題。深圳市自卸車協會和深圳市建設工程運輸車輛協會自身管理極為混亂，存在法人代表嚴重失職、財務賬目不清、內部監督形同虛設等突出問題。

從督查情況看，深圳市對砂石渣土運輸行業加強管理有一定的必要性，採取的部分措施取得了一定成效。但是，政府及其部門對任何行業的監管，都必須堅持依法行政、依法辦事，做到法定職責必須為、法無授權不可為。深圳市砂石渣土運輸行業監管方面出現的一系列問題，破壞了公平競爭的市場環境，損害了政府形象和公信力。

各地區、各部門要引以為戒，舉一反三，認真貫徹落實加強法治政府建設的部署和要求，嚴格落實重大行政決策程序制度，提高行政決策法治化水平，自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險，以法治手段維護公平競爭環境。要對涉及城市砂石渣土運輸車輛等管理的行政規範性文件加強合法性審查，對違法違規設置市場準入條件、增設行政許可等問題進行清理規範，做到依法嚴格監管和促進公平競爭並重。要進一步建立健全行業協會商會脫鉤後的綜合監管體系，加大對協會商會違規收費、搞行業壟斷的查處力度，對頂風違規的露頭就打，絕不姑息。

深圳市政府對督查發現的問題高度重視，已積極組織整改。國辦督查室將密切跟蹤後續進展情況，督促推動問題切實整改到位。

國務院辦公廳督查室
2021年4月15日