走出“年年扶貧年年貧”的怪圈
－－聚焦農村扶貧開發機制改革三大看點

    新華社北京１月２５日電（記者林暉、管建濤）新華社２５日受權發佈《關於創新機制紮實推進農村扶貧開發工作的意見》。《意見》從戰略和全局出發，把扶貧開發工作擺到了更加突出的位置，並對當前和今後一個時期扶貧開發工作作出明確部署。《意見》提出的改進貧困縣考核機制、建立精準扶貧工作機制、改革財政專項扶貧資金管理機制三大看點尤為引人注目。

    貧困縣考核不再ＧＤＰ至上

    記者日前在國家扶貧開發工作重點縣－－黑龍江省蘭西縣、海倫市等地採訪時，不少地方官員直言：“爭搶貧困縣帽子，其實爭的是利益。”一些貧困地區地方政府財政收支矛盾突出，國家對縣裏的轉移支付資金多成為滿足政府運轉的“飯碗”，而非扶持農民脫貧的“追加資本”，形成“扶縣”與“扶民”兩層皮現象。

    針對這種現象，國務院扶貧辦主任劉永富認為，目前各地官員考核辦法中，基本是以ＧＤＰ論英雄，扶貧工作基本沒有進入考核體系，做不好沒壞處，好處則可以保留。“所以現在客觀存在一個比較普遍的現象，雖然一些縣的經濟指標上去了，但是老百姓得到的好處不明顯。”

    《意見》明確提出，要改進貧困縣考核機制。由主要考核地區生産總值向主要考核扶貧開發工作成效轉變，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生産總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，引導貧困地區黨政領導班子和領導幹部把工作重點放在扶貧開發上。同時，研究建立重點縣退出機制，建立扶貧開發效果評估體系。

    “改進貧困縣考核機制具有非常重要的意義，這將引導貧困地區黨政幹部把工作重點放在解決貧困問題上，而不是盲目追求經濟發展。”中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴認為，目前對貧困地區的官員來説，扶貧開發只是一般性的工作，並不佔據最重要的地位。改革考核機制後，有助於把扶貧資源真正用在扶貧開發上，調動貧困縣做好脫貧工作的積極性。

    精準扶貧機制“瞄準”最貧困人群

    來自國務院扶貧辦的數據顯示，截至２０１２年底，我國貧困人口總數為９８９９萬人。但是，這個數據是按照農民人均純收入２３００元的國家扶貧標準抽樣調查而來，由於全國還沒有建立統一的信息網絡，尚不能對所有的扶貧對象進行精準識別。

    《意見》提出，建立精準扶貧工作機制。國家制定統一的扶貧對象識別辦法。各省（自治區、直轄市）在已有工作基礎上，堅持扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接，按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網絡系統。

    中國社科院農村發展研究所研究員李靜認為，精準扶貧難在貧困戶的識別。以前貧困戶的認定是村幹部甚至鄉鎮幹部上報的，上級政府很難進行鑒別，存在一些弄虛作假的現象，不少真正的貧困戶和低保戶被排除在外。“這幾年來，有些地方的村莊實行了民主評議並公示的辦法來識別貧困戶和低保戶，這種自下而上的識別效果很好，建議在實際工作中予以推廣。”

    汪三貴説，識別出貧困對象只是第一步，更關鍵的是深入分析不同貧困對象、貧困家庭的致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施。“例如，有些貧困家庭成員喪失勞動能力，這就需要靠社會保障來扶持；有些是因病因災致貧，但還有勞動能力，可以提供打工就業的機會和扶持農業生産。總的來説，精準扶貧要做大量更加細緻的工作，扶貧政策不能一刀切。”

    財政專項扶貧資金項目審批權下放到縣

    《意見》提出，改革財政專項扶貧資金管理機制。各級政府要逐步增加財政專項扶貧資金投入，加大資金管理改革力度，增強資金使用的針對性和實效性，項目資金要到村到戶，切實使資金直接用於扶貧對象。簡化資金撥付流程，項目審批權限原則上下放到縣。

    汪三貴認為，以往的扶貧項目審批往往是從上到下的管理，報到省裏去批准，未必符合基層的實際情況。精準扶貧到村到戶，都是些很細很小的扶貧項目，對這些項目的管理只有接近這些貧困戶的政府層級才了解情況。因此，專項扶貧資金應該下沉，讓更了解實際情況的縣級政府根據農戶實際需求去做，這樣才能更有效率。縣級以上政府要把更多精力用於扶貧目標考核和監督檢查資金使用情況。

    財政專項扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”，審計署日前公佈的審計報告表明，一些地方存在虛報冒領、擠佔挪用、貪污侵吞扶貧資金等突出問題。《意見》提出，省、市兩級政府主要負責資金和項目監管，縣級政府負責組織實施好扶貧項目，各級人大常委會要加強對資金審計結果的監督，管好用好資金。堅持和完善資金項目公告公示制度，積極發揮審計、紀檢、監察等部門作用，加大違紀違法行為懲處力度。逐步引入社會力量，發揮社會監督作用。

    李靜説，在扶貧項目的立項和執行上可以引入市場機制和社會力量的參與。政府項目可以與企業項目、援助項目等相結合，使政府資金起著補充作用或引導作用，從而動員更大範圍內的社會資金參與扶貧。在扶貧資金監管上，可以考慮資金分配、資金使用、資金監督三者分開，資金分配由政府進行，資金使用和資金監督委託第三方，如ＮＧＯ或其他組織，也可以是貧困社區的自我管理和監督，有效發揮社會監督作用。

新聞背景：我國貧困縣的變遷

    新華社北京１月２５日電（記者 林暉）確定扶貧開發重點扶持縣是我國扶貧開發區域瞄準的重要手段之一。１９８６年，我國第一次確定了３３１個國家重點扶持貧困縣，此後進行過三次調整。

    １９９４年，頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃（１９９４－２０００年）》，對貧困縣進行了一次調整。按照１９９２年農民人均純收入超過７００元的縣一律退出，低於４００元的縣全部納入的方法，在全國範圍內確定了５９２個國家重點扶持貧困縣。

    ２００１年，頒布實施《中國農村扶貧開發綱要（２００１－２０１０年）》，對國家重點扶持的貧困縣進行第二次調整，貧困縣改稱國家扶貧開發工作重點縣，將東部３３個重點縣指標全部調到中西部，東部不再確定國家級重點縣。同時，西藏自治區作為特殊扶持區域，整體享受重點縣待遇，不佔重點縣指標。全國共有５９２個國家扶貧開發工作重點縣。

    ２０１１年，頒布實施《中國農村扶貧開發綱要（２０１１－２０２０年）》，對國家重點扶持的縣進行第三次調整。本次調整的最大特點是權力下放到省，允許各省根據實際情況，按“高出低進，出一進一，嚴格程序，總量不變”的原則進行調整。這次調整，原重點縣共調出３８個，原非重點縣調進３８個，全國重點縣總數仍為５９２個。

    ２０１１年，我國還確定了６８０個連片特困地區縣。將集中連片特殊困難地區作為扶貧開發的主戰場，是黨中央、國務院作出的重大戰略舉措。全國共劃分出１１個連片特困地區，加上已經實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州共１４個片區。進入以上１４個片區的縣共有６８０個，稱為連片特困地區縣，其中屬於國家扶貧開發工作重點縣的有４４０個。