發揮法治在全面深化改革中的引領推動作用
——訪全國人大常委會法工委副主任闞珂

    新華社北京３月１日電（記者 霍小光）２月２８日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時強調：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”

    如何全面準確理解習近平總書記關於“凡屬重大改革都要于法有據”的重要論斷？如何把握好改革決策與立法決策的關係？

    記者採訪了全國人大常委會法工委副主任闞珂，請他就相關理論和實踐問題進行解讀。

    正確認識改革決策與立法決策的關係

    問：中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過了《關於十八屆三中全會〈決定〉提出的立法工作方面要求和任務的研究意見》，請您介紹一下《研究意見》的形成過程和主要內容。

    答：全面深化改革必然開啟我國全面推進實施依法治國基本方略的新階段，這就需要抓緊研究立法工作方面的要求和任務，適時開展相關立法工作，充分發揮立法對改革的引領和推動作用。三中全會閉幕後，全國人大常委會法工委按照中央精神和有關要求，迅即組織學習全會精神和習近平總書記講話精神，深入領會《決定》關於立法工作的要求。隨後，我們結合立法工作，結合學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，加緊了對《決定》涉及的立法問題的研究，形成了《研究意見》稿。在中央全面深化改革領導小組第一次會議作出工作部署後，我們按照要求對《研究意見》稿又作了進一步調整完善。

    《研究意見》主要是梳理《決定》內容涉及的現行有傚法律，分析改革措施與現行法律的關係，明確需要制定哪些新法律、修改或廢止哪些現行法律，提出落實立法任務的建議。

    問：如何理解“改革必須于法有據”？這是否意味著在處理改革和立法的關繫上要做到“先立後破？”

    答：是這樣的。中國特色社會主義法律體系形成以後，我國的制度建設總體狀況與改革開放初期相比有很大的不同。以前很多方面沒有法律，無法可依，需要先破後立，邊改邊立。現在的情況是，國家和社會生活的各個方面總體上已經有法可依。全面深化改革，發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，首先要求堅持依法辦事，運用法治思維和法治方式推進各項改革舉措。需要修改法律的可以先修改法律，先立後破，有序進行；有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。

    可以説，立法引領改革，改革推動立法。去年以來，全國人大常委會採取一攬子方式“打包”修改１９部法律，從各領域簡化、下放和取消了相關行政機構的審批權，推動國務院機構改革和職能轉變；審議通過廢止有關勞動教養法律規定的決定，延續半個世紀的勞教制度退出歷史舞臺；審議通過調整完善生育政策的決議，“單獨兩孩”政策依法啟動實施；依法審議國務院提出的議案，在作出重要修改後通過決定，授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整部分法律規定的有關行政審批……這些都是貫徹落實全面深化改革必須于法有據要求的具體實踐。

    《決定》涉及１３０多部法律，其中需要立改廢的７０多部，必須統籌謀劃、紮實推進

    問：十八屆三中全會《決定》涉及多少部現行法律？

    答：我國現行有傚法律２４２部，《決定》涉及改革領域的現行有傚法律就有１３０多部，包括法律１３２部，有關法律問題的決定７件。

    問：請簡要介紹一下改革領域現行有傚法律的具體情況。

    答：例如，關於堅持和完善基本經濟制度，涉及公司法、中小企業促進法、農村土地承包法等１４部；關於加快完善現代市場體系，涉及合同法、商業銀行法、中外合資經營企業法、證券法、保險法等３８部；關於加快轉變政府職能，涉及行政許可法等５部；關於深化財稅體制改革，涉及預算法、企業所得稅法、個人所得稅法等８部；關於加強社會主義民主政治制度建設，涉及立法法、監督法等１１部；關於強化權力運行制約和監督體系，涉及公務員法、法官法、檢察官法等７部；關於推進文化體制機制創新，涉及著作權法、科學技術普及法、體育法等７部；關於推進社會事業改革創新，涉及義務教育法、教師法、社會保險法等１９部；關於加快生態文明制度建設，涉及環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等１５部。這裡就不一一列舉了。

    問：涉及到這麼多法律項目，應該如何與全面深化改革相銜接？

    答：關鍵是抓好三個方面的工作。一是要把現行法律執行好、實施好。要將三中全會精神落到實處，首先必須堅決維護憲法法律權威，保證憲法法律的有效實施，通過現行法律的實施把《決定》確定的各項任務貫徹好、落實好。二是要按照《決定》的要求，抓緊做好相關法律的立改廢工作。《決定》中很多改革舉措對法律的立改廢提出了明確要求，涉及７０多件立法項目，其中需要制定法律的項目２０多件，需要修改或廢止法律的項目４０多件。有些改革舉措涉及的立法項目比較明確，有些則需要根據改革進程繼續研究立法的必要性和可行性。三是要統籌謀劃改革涉及的各個層級的法律規範。我國的法律體系是由多層級的法律規範構成的。當前，配套法規不健全依然是繼續完善法律體系和保證法律有效實施的一個突出問題。要進一步明確制定配套法規的時間和程序要求，建立健全督促反饋機制，加強配套法規制定的督促指導。

    提高立法質量，推進依法治國，為全面深化改革提供強有力的法制保障

    問：現在到２０２０年全面完成三中全會確定的改革任務還有７年時間，法律的立改廢工作千頭萬緒。如何才能做到蹄疾步穩？是否有明確的時間表和路線圖？

    答：切實貫徹中央關於全面深化改革的戰略部署，需要在推出改革舉措的同時謀劃好法律的立改廢工作，區分輕重緩急，加強組織協調，有計劃、有步驟地展開。

    本屆全國人大常委會已經制定任期內的立法規劃和今年的立法工作計劃。在７０多件立法項目中，有５０多件已經列入了立法規劃或今年的立法工作計劃。承擔起草任務的單位要按照任務、時間、組織、責任四落實的要求，抓緊相關立法工作。２０來件未列入規劃或計劃的多數是修改法律的項目，建議有關方面根據改革進程加緊研究起草工作，及時提出列入年度立法工作計劃的建議。

    問：如何理解法律和配套法規的關係？

    答：這個問題很重要。前面提到，當前，配套法規不健全依然是繼續完善法律體系和保證法律有效實施的一個突出問題。落實全面深化改革提出的立法方面的任務，需要統籌研究各個層級的法律規範。涉及法律的，我們將按照科學立法的要求，努力使法律規定更細化，做到能明確則明確、能具體則具體，增強可執行性和可操作性。同時，各有關方面要進一步提高對配套法規作用的認識，繼續加強配套法規的制定和清理工作，努力做到配套法規與法律同步起草、同步出臺、同步實施，確保改革提出的立法任務落實到位。

    問：從立法機關工作的角度，您對下一步工作有那些建議？

    答：全面深化改革涉及方方面面。各項改革任務的牽頭單位、參加單位在研究確定有關工作安排和重要改革實施方案時，需要同步考慮涉及的立法工作，同步推進相關立法項目。當前，需要各方面、各部門抓緊研究論證各項改革任務迫切需要制定或者修改的法律及配套法規，及時提出立法建議，加快起草進度，抓緊出臺。

    立法工作部門要認真履行立法工作的規劃、組織、協調、指導和服務職能，跟蹤督促立法起草工作，根據改革進程及時提出調整立法工作安排的建議，重點推動全面深化改革急需、立法條件比較成熟的立法項目儘快出臺。要按照全面深化改革對進一步加強和改進立法工作的要求，加強調查研究，創新工作機制和方法，深入推進科學立法、民主立法，著力提高立法質量，充分發揮立法的引領和推動作用，為全面深化改革提供強有力的法制保障。