許多稅種開徵幾十年了仍停留在國務院“條例”上
——全國人大財經委副主任郝如玉談稅收立法來龍去脈

新華社北京３月６日電(新華社記者  李斌) “許多稅種開徵幾十年了，至今仍停留在國務院的‘條例’上。”
    ３個多月前，“落實稅收法定原則”被寫進中共十八屆三中全會決定，成為完善我國法律體系、實現依法治國的重要方略。
    怎樣使這一方略落到實處？如何使徵稅的權力必須由人民來決定變成現實？正在此間舉行的人大會議上，分管稅收立法工作的全國人大財經委副主任委員、中國註冊稅務師協會副會長郝如玉接受新華社記者獨家專訪，回應輿論對稅收立法問題的關注。
   “全部授權”制度使我國稅收立法嚴重滯後
    問：我國稅收立法現狀究竟怎樣？
    答：我國現行的稅收授權立法制度，源自１９８５年全國人大的授權決定。１９８５年的授權如下：“為了保障經濟體制改革和對外開放工作的順利進行，第六屆全國人民代表大會第三次會議決定：授權國務院對於有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人民代表大會及其常務委員會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或者條例，頒布實施，並報全國人民代表大會常務委員會備案。經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定法律”。
    儘管這種授權在當時的經濟社會大環境下有其必要性，但對於國務院制定的“條例”何時提請全國人大上升為法律，卻沒有任何的時間限制，在授權立法的目的、程序等方面也未加任何限制，而且也沒有任何的檢查和監督機制。這一授權制度一直延續至今，屬於典型的“全部授權”。這種“全部授權”制度使得我國的稅收立法嚴重滯後。其導致的一個直接的結果就是：許多稅種開徵幾十年了，卻仍停留在國務院的“條例”上，我國的稅收法律框架遠未形成。
    問：能否具體説一説？
    答：從稅種數量來看，在我國稅制體系現有的１８個稅種中，只有企業所得稅、個人所得稅和車船稅３個稅種是全國人大審議立法的；其他１５個稅種都是國務院制定的“條例”“規定”等法規和規章。如今，在國務院制定的１５個稅收條例中，已制定６０年以上的稅收條例有４個，制定２５年至２９年的有７個，制定２０年至２２年的有２個，制定７年至１３年的有
２個。
    顯然，我國的稅收法律框架遠未形成。這種以“條例”形式形成的稅收法律框架有悖于稅收法定原則，影響著稅法的效力。
  逐步建立“部分授權”的稅收立法模式
    問：那應該怎麼辦，才能促進稅收法律體系的形成？
    答：稅收法定原則本質上是要人民當家做主，即徵稅的權力必須由人民來決定，由人民的代議機關——全國人大制定稅收法律，政府才能徵稅。這一原則在２０００年全國人大通過的《立法法》中得到了明確體現。
    《立法法》第七條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他基本法律”。第八條更是明確規定：“下列事項只能制定法律：……基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度……”。
    稅收立法的模式分為三種：完全不授權、部分授權和全部授權。其中，“完全不授權”模式已經成為各國在稅收立法方面的共識，即議會不立法、政府不得徵稅。我國目前的稅收立法屬於典型的“全部授權”模式，在當今世界各國都是極為罕見的。
當前更宜修訂稅收立法授權
    問：怎樣才能儘快改變目前的稅收立法現狀？
    答：我認為，我國應順應經濟社會發展變化，轉變“全部授權”模式，逐步建立“部分授權”的稅收立法模式。
    根據現行稅制具體情況，第一步就是修訂１９８５年的稅收立法授權決定，這是因為當前全國人大不宜完全收回授權。如果現在撤銷１９８５年的授權規定、完全收回授權的話，現行以“條例”形式規定的１５個稅種就喪失了徵稅的法律依據，只剩下３個稅種可以繼續徵收。這顯然是不具有可操作性的。而且，出於稅收立法的程序和時間、稅法的技術性等方面的考慮，全國人大也不可能短時間內制定、審議並通過一整套的稅收法律。因此，從現實性和可操作性角度考慮，當前我們更宜修訂稅收立法授權，同時加快“條例”上升為全國人大法律的進程，逐步將全部現有的稅收條例上升為法律。
 在２０２０年前將多數國務院稅收條例上升為全國人大的法律
    問：具體應該怎麼操作？
    答：建議全國人大儘快修訂１９８５年稅收立法授權，具體作法是，在１９８５年的授權裏增加如下內容：應該在２０２０年以前，將多數國務院稅收條例上升為全國人大的法律；規定新設立的稅種，其主法直接由全國人大立法，稅法實施細則可以授權國務院制定；規定稅收政策和稅制的重大調整，應向全國人大報告。
    “新稅種直接由全國人大立法”的目的，是為了保證全國人大在未來稅收立法中的主體地位。如今的全國人大已經具備了足夠的稅收立法能力，而現行授權立法制度的缺陷也逐漸暴露出來。在這種情況下，對於所有新開徵的稅種，採取由全國人大及其常委會直接立法的方法，無疑是克服授權立法弊端、加快稅收立法權回歸全國人大的必然之舉。
    通過上述修訂，一則可以落實稅收法定原則、貫徹依法治國方略，意味著全國人大收回了新稅種的稅收立法權；二則將“主法”的制定權交由全國人大，將“實施細則”的制定授權國務院，一方面可以逐步實現稅收立法由“全部授權”向“部分授權”轉型，另一方面可以使國務院在稅收立法上保持一定的靈活性。