工商總局關於
發揮工商職能作用加強旅遊市場監管的指導意見

各省、自治區、直轄市及計劃單列市工商行政管理局、市場監督管理局：

    旅遊業是戰略性産業，資源消耗低，帶動系數大，就業機會多，綜合效益好，是推動服務業發展的重要力量。為規範旅遊市場經營活動，維護良好的旅遊市場秩序，促進旅遊業持續健康發展，現就發揮工商職能作用，加強旅遊市場監管提出如下意見：

    一、明確加強旅遊市場監管的指導思想、總體要求

    （一）指導思想。深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，切實增強大局意識、法治意識、創新意識，從依法保障旅遊者合法權益、促進旅遊産業健康發展出發，積極發揮工商職能作用，進一步加強監管執法，完善市場監管機制，提高市場監管效能，落實市場主體責任，提升誠信守法水平，努力維護良好的旅遊市場秩序。

    （二）總體要求。堅持政府統一領導與部門分工協作相結合，積極配合旅遊主管部門，依法履行工商機關旅遊市場監管職責。堅持日常監管執法與開展專項整治相結合，嚴厲查處旅遊經營者違法違規行為，不斷提升市場監管執法效能。堅持行政執法與誠信建設相結合，在加大市場監管執法力度的同時，積極參與旅遊市場誠信建設，推動經營者誠信守法經營。堅持行政監管與服務發展相結合，助推旅遊産業發展。

    二、增強法治意識，進一步明確監管職責

    （三）準確把握工商旅遊市場監管職責。旅遊市場監管涉及旅遊、公安、交通、國土、建設、工商、商務、食藥、質檢、價格、安監等多個部門，工商機關是負有監管職責的部門之一。《旅遊法》、《旅行社條例》明確規定了設立旅行社應依法辦理工商登記，以及工商機關對旅遊經營者相關違法行為依法查處的職責。同時，《公司法》、《廣告法》、《産品質量法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》、《商標法》、《合同法》等法律法規同樣適用於旅遊市場監管。主要職責是：依法負責旅遊經營者登記註冊；依法查處虛假違法旅遊服務廣告；依法查處旅遊市場中的商業賄賂、虛假宣傳等不正當競爭行為；依法查處旅遊市場中的壟斷行為；負責旅遊市場中的商品質量監管和消費者權益保護，依法查處銷售假冒偽劣商品違法行為；負責旅遊市場中的商標註冊和保護，依法查處侵犯註冊商標專用權的違法行為；依法對旅遊市場中的合同違法行為進行監督處理，查處利用合同格式條款侵害消費者合法權益的案件，配合出臺旅遊合同示範文本。

    三、堅持依法行政，加大市場監管執法力度

    （四）加強日常監管執法。立足當地旅遊市場監管工作實際，採取切實有效的措施，加強綜合協調，完善監管制度，優化監管方式，強化對旅遊經營者的日常監管，切實提高監管效能。加強對轄區內旅遊景區（點）、旅行社等有關經營者發佈旅遊服務廣告的監測檢查，對虛假違法旅遊服務廣告，要及時責令停止發佈並依法查處，維護良好的旅遊服務廣告市場秩序。排查和治理帶有行業共性的“潛規則”問題，依法查處旅遊經營者給予或者收受商業賄賂的行為，維護公平競爭的旅遊市場環境。以旅遊合同格式條款監管為重點，

    收集點評消費者集中反映的不公平格式條款，查處旅遊經營者利用合同格式條款免除自身責任、加重消費者責任、排除消費者權利等合同違法行為，切實保障消費者合法權益。落實《網絡交易管理辦法》，充分發揮工商機關網絡市場監管平臺的功能作用，加大對網絡旅遊經營者的監督檢查力度，依法查處違法違規行為。重點旅遊城市和景區景點工商機關要依法打擊非法收購和經營國家或地方重點保護野生動植物及其産品等違法行為，切實做好野生動植物保護工作。

    （五）有針對性開展專項整治。在強化日常監管執法的同時，要結合當地實際，重點加大對消費者反映強烈、社會影響面大、侵害消費者合法權益等問題比較嚴重的旅遊景區（點）、旅遊商品市場、旅遊購物店的整治力度，組織開展專項檢查，依法查處各類違反工商法律法規的違法行為。圍繞五一、十一、中秋、元旦、春節等重點旅遊時段，強化與有關部門的聯合執法，充分發揮聯合執法工作機制的作用，切實做好假日旅遊市場監管工作。

    （六）加大案件查辦力度。嚴厲打擊各種擾亂市場秩序、侵害旅遊者合法權益的不法行為。特別是對銷售假冒偽劣旅遊商品、商標侵權、商業賄賂、虛假宣傳、利用旅遊格式合同欺詐消費者等違法行為，要依法懲處。加強案件督查督辦和區域執法協作。做好工商行政執法與刑事司法的銜接工作，對涉嫌犯罪的案件，及時按規定向公安機關進行通報、移送。對違法典型案例，及時向社會公開，起到保護消費者、威懾違法者的作用。

    四、健全監管制度，構建旅遊市場監管長效機制

    （七）落實旅遊經營者的主體責任。樹立社會化監管理念，從主要強調對旅遊經營者的監管轉變為更加注重發揮經營者的作用。強化旅遊景區（點）管理者在經營行為規範、消費糾紛調解、違法行為查處協助等方面的責任和作用。依據現有的法律法規和誠信原則，指導經營者健全完善進貨查驗、質量承諾、協議準入、不合格商品退市、消費者權益保護等各項管理制度，推動經營者嚴格自律，切實提高監管效能。結合創建誠信市場示範標準，引導旅遊商品交易市場開辦者落實維護市場秩序、保護消費者合法權益、保障商品質量等方面的管理責任。

    （八）積極參與旅遊市場誠信建設。樹立信用監管理念，從主要依靠傳統行政監管手段向注重運用市場主體信用監管手段轉變，更加注重運用信息公示、信息共享、信息約束等手段，強化信用監管，使誠信成為每一個旅遊經營者的自覺行動和追求。堅持失信懲戒，對於嚴重失信的經營者，要嚴格執法，提高失信成本。堅持誠信褒獎，對於守信經營者，積極協調政府相關部門給予資金、政策方面的獎勵和扶持，為誠信者創造良好的發展環境。鼓勵和引導旅遊經營者積極參與“守合同重信用”企業公示活動，完善“守重”活動各項工作機制，努力營造失信企業受懲、守信企業獲益的社會氛圍。

    （九）推廣使用旅遊合同示範文本。積極配合旅遊部門，按照《旅遊法》、《合同法》、《消費者權益保護法》等法律法規的要求，修改制定各類旅遊合同示範文本，明確旅遊經營者與旅遊消費者雙方的權利義務關係。大力推廣總局與國家旅遊局聯合製定的2014年版《團隊境內旅遊合同（示範文本）》、《團隊出境旅遊合同（示範文本）》、《大陸居民赴台灣地區旅遊合同(示範文本)》、《境內旅遊組團社與地接社合同（示範文本）》等示範文本，並結合當地旅遊實際，進一步完善合同示範文本，增強合同文本的規範性和實用性，切實保護旅遊消費者的合法權益。以旅遊合同示範文本的推廣使用為契機，通過多種形式和渠道在旅遊者當中普及法律常識和常見不公平旅遊合同格式條款的表現形式，增強旅遊者對“霸王條款”的甄別能力和防範意識，提升合同示範文本的社會認知度。

    （十）加強旅遊消費維權。充分發揮12315行政執法體系的作用，提高12315中心規範化水平和維權工作效能，及時受理和依法處理有關旅遊的投訴舉報，維護良好的旅遊消費環境。大力推進12315進景區工作，積極引導和督促景區經營主體設立和完善“消費維權服務站”，促進消費糾紛的和解，切實履行消費維權社會責任。強化對12315有關數據的分析利用，按規定程序發佈消費警示和消費提示。積極開展旅遊消費維權教育，引導消費者理性消費，提高法律意識和自我保護能力。

    （十一）充分發揮社會力量的作用。在地方政府的統一領導下，充分調動人民群眾參與旅遊市場監管的積極性和主動性，組織動員社會各方力量參與旅遊市場監管，形成社會共治合力。引導廣大旅遊者善於運用調解、訴訟、仲裁或其他方式解決糾紛。支持新聞媒體開展輿論監督，對於媒體曝光反映的問題，及時調查處理，回應社會關切。充分發揮相關行業協會作用，鼓勵支持協會制定行業規範，引導和約束旅遊經營者誠信守法經營。

    （十二）完善旅遊市場監管相關政策法規。積極配合相關部門，依照《旅遊法》、《旅行社條例》等相關法律法規的規定，參與地方性旅遊法規和規章的立改廢工作。全面總結旅遊市場監管中的經驗做法，找出不足及薄弱環節，完善旅遊市場監管的相關政策措施，推進旅遊市場監管的制度化、規範化、程序化、法治化。定期組織開展執法評估，研究解決法律執行中存在的問題，不斷改進和加強執法工作。

    五、加強服務支持，促進旅遊産業健康發展

    （十三）優化登記服務。以實施註冊資本登記制度改革為契機，大力推進工商註冊制度便利化，依法履行職責，創新服務方式，為旅遊經營者辦理登記註冊提供高效及時的服務，激發旅遊市場主體創業創新活力。積極支持旅遊産業化經營，發展多種所有制、多种經營形式的旅遊企業，支持符合條件的旅遊企業組建企業集團，增強市場競爭力。以明晰産權為重點，積極支持旅遊企業實施規範的公司制改造，完善法人治理結構，建立現代企業制度。

    （十四）加大對旅遊企業商標註冊工作的指導和支持。對申請商標註冊符合法律規定條件的，及時予以註冊；對需要補充和完善材料的，通過審查意見書制度等及時給予指導；對不符合法律規定的，及時提出指導意見。在推進商標戰略實施過程中，加大對旅遊城市的扶持力度。進一步加強農副土特産品商標和地理標誌商標註冊保護，推動各地旅遊資源優勢進一步向旅遊經濟優勢轉化。

    （十五）積極服務政府決策。要按照依法、客觀、公正的原則，做好旅遊經營者登記信息、監管信息、信用信息的綜合運用，同時要做好數據的綜合分析，為政府決策、社會公眾和旅遊産業發展服務。

    六、加強組織領導和協調配合，確保工作落實到位

    （十六）加強組織領導。各地工商機關要切實加強統一領導和組織協調，結合本意見，完善和細化政策措施，注重督促檢查，確保各項工作落實到位。認真研究分析《旅遊法》頒布實施後旅遊市場監管中的新情況、新問題，加強工作指導，及時採取有針對性的措施，解決人民群眾反映強烈的突出問題。切實做好信息溝通，遇有重要情況和重大問題，及時報告當地政府和上級工商機關。

    （十七）強化部門協作。旅遊市場監管是一項涉及多部門、多領域的系統性、綜合性工作，對內涉及工商行政管理職能各個方面，對外涉及多個政府部門。各地工商機關內部要做好上下、區域、職能機構之間的工作協調，建立市場、合同、內外資企業和個體登記監管、競爭執法、商標、廣告、消保、辦案機構等業務部門各司其職、協同配合的工作機制。堅持地方政府統一領導、行業主管部門牽頭負責，強化外部聯動，加強與旅遊、公安、交通、食藥、安監等部門的工作協作，通過互通監管執法信息、建立聯席會議制度、開展聯合執法等途徑，增強工作合力，形成齊抓共管的工作格局。

    工商總局

    2014年5月28日