在區域協同發展的大格局中統籌治理大氣污染

京津冀治霾 如何協同行動

    今年，京津冀協同發展上升為重大國家戰略，成為當前一大熱門話題。5月15日召開的京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制會議指出，要把治理大氣污染和改善生態環境作為京津冀協同發展的重要突破口，率先在大氣污染協同防治上取得進展，通過區域協同發展統籌治理大氣污染。

    在協同發展的大格局中協同治霾，涉及很多問題。記者近日就此採訪多位專家學者，分析現狀趨勢，提出具體建議。

    治污要協同

    協作機制已初步建立，停産限産和機動車限行等措施需要細化，污染防治信息應該共享

    淘汰落後産能、減煤、控車、降塵，大力發展公共交通、倡導綠色出行，加強三地重污染天聯合應急響應……自《大氣污染防治行動計劃》出臺以來，各地的大氣污染防治有了一個好的開端。今年一季度，京津冀13個重點城市PM2.5濃度同比下降9.5%，PM10濃度下降8.3%，達標天數提高了2.6個百分點。

    目前，《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》已經制定發佈。京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制已初步建立，明確了“責任共擔、信息共享、協商統籌、聯防聯控”的工作原則，確定了重污染應急、監測預警、信息共享等工作制度。

    作為協作機制的組長單位，北京市與河北省、天津市分別進行了對接，將大氣污染聯防聯控作為重要內容納入京津、京冀合作框架予以具體落實。協作小組還積極協調中央有關部門對京津冀及周邊地區的治理工作給予支持。

    京津冀協同治霾，河北的行動很關鍵。河北省環保廳副廳長殷廣平表示，區域大氣污染防治是一項複雜的系統工程，需要三地從一項項具體工作做起。比如建立區域信息共享平臺，這項工作依託各省區市現有的信息網絡，應該很快能完成；區域空氣質量預報預警及應急聯動工作機制建立之後，正在規範完善。

    治污措施的協同，還有哪些不足？中國環境科學研究院副院長柴發合認為，目前的協同，還處在比較初級的階段，需要進一步細化。比如，工業污染源應急停産限産時，可以通過區域協同，讓上風向的地區多限一點。這樣的思路應該體現在日常管理中。每個季節風向不同，擴散條件也不一樣，應該考慮建立不同季節上風向與下風向産能利用的變化調節機制。拿電廠來説，在保障電網安全及輸供電平衡的基礎上，冬季——北部地區的電廠可以減産，夏季——南部地區的電廠減産。再比如機動車限行，可以考慮不同地區同號限制，這樣把對公眾和區域交通的影響降至最低。

    柴發合説，目前京津冀地區信息共享還僅限于監測信息，其實，更應該共享的是污染防治信息。科技部正在加緊建設污染源排放、執法等與污染治理有關的信息共享平臺。在平臺上看到排放量大、治理難度高且對區域影響大的污染源，三地就可以集中技術、財力共同治理，達到區域減排、環境質量提升的效果。

    治霾與氣象預警密不可分。去年10月，京津冀環境氣象預報預警中心在北京市氣象局掛牌成立，建立了環境氣象監測、預報、預警服務一體化業務平臺。中心主任張小玲介紹，他們推進與北京市環保局合作、資料共享及會商，建立了京津冀及周邊地區重污染天氣應急聯動、區域協調交流機制，同時製作秋冬季重污染天氣預報和專題報告，發佈京津冀及周邊地區指導預報産品。

    産業要協同

    京津冀産業佈局應該“一盤棋”，建立關聯互動關係。京津應該帶動河北産業轉型升級，避免造成反方向的“虹吸效應”

    協同治霾，避不開産業的協同。

    産業結構佈局直接影響大氣污染防治成效。北京、天津、河北的位置固定，隨著風向的轉移，不同産業結構産生的影響就不同。這就涉及整個工業的佈局，以及産業結構的問題，京津冀的産業佈局應該“一盤棋”。

    “京津冀三地協調治理大氣污染，最大的難點在河北省。”中國社科院城市發展與環境研究所研究員李國慶説，環繞北京150公里的河北省張家口、承德、保定三市存在25個經濟欠發達縣，北京、天津對於周邊地區的輻射和帶動作用還大有文章可做。

    李國慶説，北京不僅要把重工業和化學工業轉移出去，還要把非首都核心功能的教育、醫療、科學等公共服務分散到周邊地區，使河北省産業結構調整有“退”有“進”，直接承接北京的非核心功能，承接第三産業而不是有污染、高耗能的第二産業，這樣才能實現河北省的産業升級，從根本上促進環境質量改善。

    “目前，京津冀三張皮，各發展各的，各自為政，互不關聯，沒有形成産業鏈條。”中國社科院城市發展與環境研究所城市與區域管理研究室主任宋迎昌表示，河北處於工業化中期，多低端製造業，多能源、原材料工業，河北的污染主要來自於工業生産。京津冀發展，要建立關聯互動的關係。比如北京市服務業增加值佔到經濟總量的80%，應該通過北京服務業帶動河北發展，走雙贏的道路。

    中國社科院可持續發展研究中心特約研究員張安華認為，北京和天津不僅對周邊地區帶動力不強，發展紅利未能較好地輻射到周邊地區，而且還不斷地吸附周邊地區的人才、資金、技術和産業等，與協同治霾所期望的産業與人員遷移方向形成力量相反的強大“虹吸效應”。要避免這一問題，需要調整利益格局，促進市場要素相互順暢流動，使一些産業能夠順利轉移，人口能夠合理流動。比如以“城市圈”代替“城市塊”，縮小公共資源落差，降低産業和人員的“離京難度”。

    改善京津冀空氣質量，北京市是最受關注的，河北是最關鍵的。全國工商聯環境商會秘書長駱建華認為，河北經濟實力相對較弱，要調整壓減的産業量又很大。北京和天津應該一起幫河北發展經濟，帶動其産業升級轉型。不能僅僅轉移一些菜市場、服裝批發市場、重化工産業到河北。河北在壓減鋼鐵、水泥、玻璃産能的同時，需要發展新興産業，北京、天津的IT産業和服務産業如何能轉移到河北，不是簡單簽一個協議、做一個規劃就能解決問題的，需要認真研究。

    “另一方面，承接産業轉移，吸引企業入駐，河北不能等靠要，應該因地制宜謀劃好産業定位和佈局，增強為企業服務的意識，吸引人才、技術、投資。在這方面，河北應該學習江蘇把上海産業轉移過去的經驗。”駱建華説。

    功能要協同

    規劃科學是最好的聯防聯控。要進一步明確三地的功能定位，防止越位發展，發揮環評作為第一控制閘的作用，減輕資源環境壓力

    産業協同，需要科學規劃，進一步明確三地的功能定位。

    《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》規定，京津冀及周邊地區要嚴格按照主體功能區規劃要求，制定實施符合當地功能定位、更高節能環保要求的産業發展指導目錄，優化區域産業佈局。科學制定並嚴格實施城市規劃，將資源環境條件、城市人口規模、人均城市道路面積、萬人公共汽車保有量等納入城市總體規劃，規範各類産業園區和城市新城、新區設立和佈局，嚴禁隨意調整和修改城市規劃，形成有利於大氣污染物擴散的城市和區域空間格局。

    中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華認為，京津冀協同治污，做好規劃是最重要的，規劃科學是最好的聯防聯控。規劃必須與城市功能相匹配，以環境容量決定城市規模、邊界。例如北京就應該堅持和強化全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，沒有必要搞成經濟中心、金融中心。

    “解決霧霾問題最重要的因素，是減輕資源環境壓力。”環保部政策研究中心主任夏光表示，就京津冀來説，首先要減少首都功能，把整個地區的産業由重型向輕型調整。這個地區存在過載産能，過載是相對於資源環境承載力説的，它不等於過剩，也不等於落後，産能過載，就要通過調整，把它遷移到國內有承載能力的地方或者國外合適的地方去。

    中國社科院城市發展與環境研究所副研究員張瑩説，協同治霾，必須劃定生態紅線，科學規劃佈局，從嚴監管執行，提升治理水平。大氣、水和土地，都有天然的容量，制定京津冀協同發展規劃，要以環境承載力為基礎，根據地區發展的功能定位，限定北京、天津等特大城市的發展邊界，防止越位發展，突出北京作為國家政治、文化、國際交往和科技創新中心的核心功能，逐步轉移其他與核心功能不相符的産業。

    落實好主體功能區規劃，必鬚髮揮環評作為第一控制閘的作用。夏光説，過去，河北從自身發展需要出發，上了很多重型工業項目。從京津冀一體化的角度看，北京、天津這樣的特大型城市對環境的要求比較高，這就需要開闊視野，綜合評價規劃和項目的環境影響。

    三地如何組織實施環評會商？

    柴發合介紹，京津冀地區在這方面已經有了探索。河北三河電廠擴建時，因為它要承擔北京通州區的供暖任務，在環評審核中特別邀請了北京方面參加，北京市政府發表了自己的意見，河北當時就採納了這個意見，最後三河電廠執行了更為嚴格的北京市排放標準。這一個案，為環評會商機制的建立提供了樣本。

    “環評會商，應該成為正常的機制，畢竟各地的污染源解析已經表明，地區間的影響還是非常大的。並不是説僅僅河北對北京有影響，北京同樣影響河北。會商能否成功，平等參與是關鍵。”柴發合説。