農村金融是我國金融體系的重要組成部分，是支持服務“三農”發展的重要力量。近年來，我國農村金融取得長足發展，初步形成了多層次、較完善的農村金融體系，服務覆蓋面不斷擴大，服務水平不斷提高。但總體上看，農村金融仍是整個金融體系中最為薄弱的環節。

    農業部“百鄉萬戶”調查組赴海南省就農村金融的主體——農業金融問題進行專題調研。調研組以儋州市、東方市等地為重點，廣泛聽取了農業、財政、金融監管等部門和各類涉農金融機構、仲介組織，以及農業經營主體、農戶對發展農業金融的意見和建議。海南省在促進金融支持農業發展過程中的經驗、困難和對策建議，具有普遍意義，值得關注。

    基本情況

    截至2013年底，海南省各項貸款餘額達4641億元，其中涉農貸款餘額1072億元，較上年增長23.1%。2014年，海南省財政支持農業發展的有關扶持政策主要有11項，安排資金超10.9億元。

    總體上看，海南省農業金融進入了快速發展時期。構建多樣化的農業金融機構體系，初步形成了“以農信社為主體、多種金融機構並存”的多層次、多樣化農業金融機構體系；創新多種適應農業發展特點的金融産品，解決農業貸款抵押難、農業貸款與農業生産週期不符等問題；積極發揮財政對農業金融的引導作用，提高金融機構發放涉農貸款的積極性，撬動金融資本更多以信用擔保方式進入農業領域；不斷深化農業保險與農業信貸的互動合作，擴大政策性農業保險範圍，保險對農業生産和農民收入的保障作用初步顯現。

    其中，尤其注重堅持市場化運作，發揮市場在資源配置中的決定性作用。在海南省財政促進金融支農過程中，財政發揮的作用主要是補償風險、補貼成本、提供擔保、補貼保費等，財政支持政策不干預具體的農業金融業務，金融産品、金融服務和金融機制的創新主要由金融機構按照市場需求開展，提高了農業産業的資源配置效率。

    突出問題

    （一）缺乏抵押物仍然是制約農業信貸的重要因素。目前，受法律、制度或操作技術限制，農村土地承包經營權、林權、農戶住房、農機具等農村資産還不能成為銀行有效抵押物。一是法律障礙仍然存在。雖然2014年中央一號文件明確提出“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，但《擔保法》、《土地承包法》和《物權法》並沒有明確家庭承包取得的土地承包經營權可以抵押。二是配套制度還不健全。尚未建立農村資産抵押登記制度和抵押資産處置機制，抵押權人的合法權益得不到有效保護。三是農村資産價值低、處置難度大。土地經營權和林地通常面積較小、期限較短、流轉欠規範、交易不活躍、利用途徑受限，價值較低，金融機構處置難度太大、成本太高。四是缺乏相關金融産品。基層銀行普遍反映，由於總行尚未推出相應的“三權”抵押信貸産品，基層銀行無法開展相關業務。五是土地經營權和林權抵押登記程序複雜，效率太低。

    （二）新型農業經營主體貸款難問題仍然比較突出。一是新型農業經營主體資金需求量較大，普遍在50萬元以上，資金需求十分強烈。二是新型農業經營主體缺乏有效抵押物。以儋州市為例，截至目前僅有綠色村鎮銀行對7家合作社的農業資金需求給予了貸款支持，其中6個以合作社理事長的房産作為抵押，1個由兩位公職人員進行擔保，獲得貸款資金總計320萬元，平均不足50萬元。三是新型農業經營主體運行不規範。特別是沒有財務賬目、沒有資金流水，無法判斷合作社等經營主體的運營規模、盈利水平和償債能力。

    （三）農業保險發展現狀無法有效降低農業信貸風險。海南省農業保險一定程度上還存在保險機構不夠積極、農戶不夠主動的“供給不足、需求乏力”狀態。一是缺乏巨災風險分散機制，保險公司風險無法化解，保險公司農業保險承保積極性、承保能力和持續經營能力受到嚴重影響。二是保險機構缺乏競爭，基層服務體系尚不健全。基層保險公司負責農業保險的工作人員很少，導致投保無人理、查勘定損慢、損失認定難、賠付到賬時間過長等問題。三是農業保險賠付率偏低，農民購買保險積極性不高。四是農業保險覆蓋面小，分散風險作用得不到充分發揮，成為金融機構發放農業貸款顧慮重重的原因之一。

    （四）不良貸款率“化解難”抑制金融機構農業信貸積極性。不良貸款率是金融監管的核心指標，不良貸款率“化解難”是制約金融機構農業信貸積極性的關鍵因素。儋州農信社的盧主任説，“要調動銀行支農的積極性，也應該急銀行之所急，幫助銀行降低不良貸款率。”不良貸款率“化解難”主要體現在兩個方面：第一，不良貸款率具有逐年累積效應；第二，不良貸款核銷十分困難。

    （五）涉農信貸統計口徑不準確。調研發現在涉農貸款統計中存在統計口徑不科學、涉農貸款的統計數遠高於實際數等問題。主要原因在於統計指標設置不合理，統計中將縣域貸款都納入了統計之內，這也掩蓋了農業貸款增長慢的問題。此外，目前也未建立農業金融統計制度，還難以滿足財政促進金融支農決策信息的需要。

    對策建議

    （一）發揮財政職能支持農業信貸擔保體系建設。建設農業信貸擔保體系，將是破解新型經營主體貸款難問題的有效路徑。但調研中各地普遍反應，農業信貸擔保存在風險大、成本高、農戶負擔重等問題，農業信貸擔保體系建設迫切需要財政支持。一是探索設立農業信貸擔保基金。通過注入擔保基金，擴大擔保規模。海南省今年已經提出由農業廳、財政廳以及農信社等金融機構聯合建立“惠農貸款擔保基金”，先行在100家農民合作社示範社開展試點。二是設立農業信貸擔保機構風險補償金。據海南盈眾擔保公司介紹，銀行和擔保機構在擔保風險的分擔上權利與義務極不對等，銀行通常要求擔保機構承擔所有風險。建議根據農業信貸擔保責任額的一定比例給予風險補償，補充擔保機構風險準備金，增強擔保機構抗風險能力。三是對農業信貸擔保機構實行財政“以獎代補”補助。依據農業信貸擔保機構對農業貢獻程度，實行適當獎勵，激勵擔保機構從事農業信貸擔保的積極性。四是提供擔保費補貼降低借款人擔保成本。據了解，擔保機構擔保時要向借款人收取擔保金額3%左右的擔保費，另外還需按擔保金額的10%至15%交納保證金，再加上貸款利息，借款人的負擔很重，迫切需要財政對借款人給予一定的擔保費補助，釋放農業信貸需求。通過以上財政多種方式的支持和培育，形成“政府扶持、多方參與、市場運作”的市場化、多元化農業信貸擔保體系。

    （二）繼續並創新農業貸款貼息和機構獎補政策。調研表明，農業貸款利息普遍超過基準利率的2倍，有的甚至達到3倍。例如，海南省農信社涉農貸款利率由基本貸款利率（年9.72%）和誠信獎勵金（年4.68%）兩部分組成，有的還需要扣押10%的貸款作為風險保證金，農戶的實際年利率最高可達到16%。儋州市石屋有利橡膠購銷合作社社員反映，如果貸款利率超過10%將承擔不起，也不敢將此貸款用於農業生産。與此同時，農業貸款點多面廣額度小，金融機構貸款風險大成本高。海南農信社的農民小額信貸業務中，只有儋州市基本實現了盈利，其他各市縣均處於虧損狀態。因此建議：一方面將已有的農業貸款貼息和機構獎補政策常態化，並不斷擴大規模，擴大政策覆蓋面，提高貼息水平，在農業扶持資金增量上做文章；另一方面，探索創新現有農、牧、漁等扶持資金的分配機制，將部分直接補貼資金轉為貸款貼息和費用補償資金，發揮市場配置資源的作用。

    （三）改進認定標準提升農業信貸不良率容忍度。制約金融機構發放農業貸款的一個重要因素是農業信貸不良貸款率較高。以東方市為例，涉農貸款越多的金融機構，不良貸款率越高：農信社、郵儲和農行的平均不良貸款率達到1.63%，遠高於涉農貸款業務較少的工行、建行和中行0.76%的平均數。在政府對農業信貸系統風險進行補償的基礎上，建議適當放寬對金融機構涉農信貸監管約束，改進農業信貸不良貸款率的確認標準，提升農業信貸不良貸款率的容忍度。

    （四）創新機制推進農業保險深入發展。進一步推進農業保險，需要創新機制和工具。一是創新財政扶持農業保險的政策工具。目前海南省財政扶持農業保險撬動金融和市場機制的作用有限。建議針對海南若干重要且災害風險較大的農作物品種，探索建立財政支持的巨災風險準備基金；探索對農業保險再保險保單進行補貼，在避免破壞市場機制的基礎上引導商業性保險公司開展農業保險業務；探索對農業保險經營收入實行稅收優惠；探索對農業保險經營機構給予一定比例的經營管理費用補貼。二是創新基層農業保險服務體系建設。基層農業保險服務體系不健全，在農村設立保險服務網點成本又較高，建議保險機構與現有基層農技人員和小額信貸技術員充分合作，利用其人員隊伍和技術優勢開展農業保險業務。三是創新農業保險品種和業務。探索建立價格保險機制，在市場價格劇烈波動的情況下為農戶確立一個最低收益水平；探索開展保證保險，建立分散銀行風險的經濟補償制度，發揮保險的資金融通功能。通過創新機制和工具，不斷提高農業保險覆蓋面，適當提高賠付率，做到逐步彌補生産成本，充分發揮農業保險增強農業抗風險能力、分散農業信貸風險的積極作用。

    （五）創造條件不斷優化農業金融環境。現代金融的特點是市場化和標準化運作，農業與金融對接，需要創造必要的基礎性條件，優化農業金融環境。一是規範農業經營主體發展，形成金融機構有效客戶資源。二是完善農民財産權利，規範抵押登記制度。穩步推進農村土地承包經營權確權登記頒證，為農民提供更多可抵押資産；建立規範權威可追溯的抵押登記制度，降低金融機構貸款風險。三是建立農村信用評級體系，提高農民市場意識和誠信意識。四是提高涉農貸款統計的科學性和準確性，為農業金融決策提供科學依據。（調研組成員 王從基 虞從映 王 勝 詹 卉 郭烈鐘）