外匯管理簡政放權有利於緩解企業融資難融資貴
——外匯局資本項目管理司司長郭松就跨境擔保外匯管理改革有關問題接受金融時報記者專訪    

    為深化外匯管理體制改革，規範跨境擔保項下收支行為，促進企業投融資便利化，有序推進資本項目可兌換，日前，國家外匯管理局出臺了《跨境擔保外匯管理規定》（匯發[2014]29號，以下簡稱《規定》）。為此，國家外匯管理局資本項目管理司司長郭松就相關問題接受了本報記者專訪。

    問：此次出臺跨境擔保外匯管理改革的主要背景是什麼？

    答：改革前的跨境擔保外匯管理主要法規是上世紀90年代制定的，在當時歷史條件下，對於促進我國對外經濟技術合作，支持對外貿易發展，促進勞務出口和引進國外先進技術、設備及資金，順利開展對外金融活動發揮了積極的作用。

    隨著我國涉外經濟的快速增長，國際收支交易規模的不斷擴大，跨境擔保行為也日趨多樣化和複雜化，過去的法規僅涵蓋對外擔保和外保內貸，未涉及其他類型的跨境擔保，已不能滿足當前市場發展需求。同時，已經明確的相關擔保管理政策，審批、核準手續較多，相對於市場需求來説管理方式較為滯後，對企業境內外融資涉及的跨境擔保有較多資格條件限制，企業經營成本較高。

    因此，在推動簡政放權和資本項目開放的大背景下，外匯局以“五個轉變”為指導思想，調整管理思路，在前期充分調研和徵求意見的基礎上，適時出臺了《規定》，根據外匯管理的目標和職責，合理界定跨境擔保的外匯管理範圍，將符合法律的形式要求、以付款為擔保履約方式、對國際收支可能産生重要影響的所有類型跨境擔保納入政策調整範圍，大幅放鬆跨境擔保外匯管理，有助於解決境內企業融資難、融資貴等實際問題，推動資本項目的總體可兌換進程。

    問：此次改革在簡政放權方面有哪些體現？

    答：《規定》大力推進簡政放權，大幅改善境內企業的投融資政策環境。取消所有與跨境擔保相關的事前審批，取消擔保履約事前核準以及大部分業務資格條件限制，代之以比例自律和登記管理；只將“擔保履約後新增居民對非居民負債或債權的部分跨境擔保”納入逐筆登記範圍。同時，清理整合法規，共廢止跨境擔保外匯管理相關規範性文件12項，提高了外匯管理政策透明度。

    問：此次改革將怎樣緩解境內企業融資難、融資貴？

    答：改革實現中、外資企業統一待遇，為境內企業融資提供了更大便利。在內保外貸領域，取消了針對交易主體的資格條件限制，取消了融資性和非融資性擔保之間、銀行和非銀行機構之間的管理政策差別。在外保內貸領域，在符合相關限制性條件的情況下，取消境內中資企業需事前向外匯局申請外保內貸額度的做法，允許中、外資企業自行簽約，並允許在凈資産的1倍內辦理擔保履約，統一併大幅度改善境內中、外資企業的外保內貸政策。境內企業可在接受境外機構擔保的情況下，以較低成本更為便捷地從境內金融機構融資，可在一定程度上緩解其融資難、融資貴的問題。

    問：《規定》出臺後，境內機構和個人在提供內保外貸時無需事前審批，發生擔保履約也無需事前核準，會否為境內機構或個人向境外轉移資産提供便利？

    答：《規定》取消或大幅簡化內保外貸事前審批和登記手續，有利於改善我國企業境外投融資的政策環境，促進我國境內機構和個人在境外合法合理地開展投融資活動，符合金融服務實體經濟的總體要求。同時，為了防止少數境內機構或個人惡意利用內保外貸渠道向境外進行資産轉移，《規定》通過擔保信息披露、銀行盡職審查、擔保人履約傾向審核、違約後對新簽約的控制、非現場核查和外匯檢查等諸多手段，大幅提高擔保人在惡意違約後在聲譽和經濟上可能支付的成本，督促擔保人合規誠信經營。

    其中，根據《規定》，內保外貸項下擔保人為非銀行機構的，在境外債務人償清因擔保人履約而對境內擔保人承擔的債務之前，未經外匯局批准，擔保人須暫停簽訂新的內保外貸合同。這一規定將在一定程度上限制境內機構或個人借擔保履約向境外轉移資産。

    問：境內機構是否能夠自由簽訂除內保外貸、外保內貸以外的“其他形式跨境擔保”合同？

    答：根據《規定》，除內保外貸、外保內貸需要履行必要的外匯登記手續並遵守部分資格條件限制外，境內機構可自行簽訂其他形式的跨境擔保合同。需要指出的是，《規定》只是統一取消了在擔保簽約環節的外匯管理限制，但並不意味著與擔保合同內容密切相關的其他領域沒有限制或取消了限制，如外債管理、跨境投資、物權擔保等領域仍然存在必要的限制性規定。

    因此，儘管外匯管理合規狀況不會影響擔保合同的效力，但一旦合同內容與外匯管理規定或其他領域的限制性規定産生衝突，則可能導致擔保合同不可執行。擔保項下債權人能否順利主張擔保權利、擔保人能否順利履行擔保履約義務，擔保合同的簽訂需要符合“無潛在衝突原則”。即，除《規定》另有明確規定外，跨境擔保的簽約及擔保履約後可能新發生的跨境債權債務或資産所有權關係，不得與現行資本項目規定或相關部門的其他限制性規定存在潛在衝突。如存在衝突，則擔保合同無法履行；如沒有衝突，則擔保合同可以履行。因此，這可在很大程度上防止違規簽訂跨境擔保合同的各種情形。

    問：此次改革在便利跨境擔保活動的同時，如何防範異常資金流動風險？

    答：為了應對大額、集中的擔保履約而引發的對外債權和債務急劇上升對國際收支造成的風險，《規定》採取的主要風險控制手段有：一是逐筆採集可能新增對外債權債務的擔保簽約和履約數據，二是通過擔保履約傾向審核（盡職審核）、違約後暫停新簽約、資金用途負面清單等自律性要求約束當事各方的跨境擔保交易行為，三是通過債權債務登記、非現場核查和外匯檢查等手段，加強對違規擔保行為的監測和處理力度，四是通過國際收支保障條款保留外匯局對跨境擔保管理方式進行適時調整的權力。通過以上安排，擔保項下跨境資金流動風險總體可控。

    問：全面取消事前審批核準手續後，如何保證擔保當事各方能夠切實履行《規定》中明確的各項自律義務？

    答：此次改革，一方面，根據簡政放權要求，全部取消了簽約環節的外匯管理限制性規定及各種事前審核環節；另一方面，為了保留“牙齒”並滿足風險防範需要，仍然保留了較多屬於自律性質、但違反以後會導致行政處罰的限制性規定。

    上述“放權+自律”的管理方式，更加接近市場經濟條件下的管理理念，明確了跨境擔保相關主體的自律性規定，例如違約暫停、履約傾向審核、資金用途限制、盡職調查、如實陳述義務、道德約束等等，並明確了相應的處罰規定，可達到“事前防君子、事後防小人”的目的。

    問：當前，我國外匯收支總體上仍面臨凈流入壓力。對此，《規定》中有哪些政策安排？

    答：針對當前我國外匯收支面臨的凈流入壓力，此次改革對不同類型的跨境擔保採取了有所區別的制度安排：對於內保外貸（擔保履約後形成對外債權），取消了繁雜的管理手續；對於可能引發資金流入的外保內貸（擔保履約後形成外債），仍堅持進行適度的規範和限制。

    問：我們注意到，2009年，外匯局提出了外匯管理理念和方式“五個轉變”。今年以來，外匯局也把“五個轉變”作為工作重點。請問在此次改革中如何體現？

    答：《規定》的出臺是資本項目管理領域踐行“五個轉變”的重要體現。具體來説，此次改革取消了跨境擔保的審批和核準環節，將工作重點轉移到跨境資金流動的監測分析，實現了從重“審批”向重“監測分析”的轉變；在取消指標核定和逐筆審核的同時，強化了對跨境擔保主體和行為的事後核查，實現了從強調“事前監管”轉變為強調“事後管理”；《規定》弱化了對擔保交易行為的逐筆合規管理，更多強調對擔保交易境內主體的管理，在簡化交易主體分類標準的同時，對不同類型主體進行有所差別的分類管理，如銀行較非銀行機構更為寬鬆，大機構較中小機構更為寬鬆等，實現了從“行為管理”到“主體管理”的過渡；取消跨境擔保事前審核中的資格條件限制，將部分擔保類型的登記環節定性為“程序性審核”，把違規排查工作轉移到事後非現場核查和外匯檢查，實現了從“有罪假設”向“無罪假設”的轉變；在大幅放開跨境擔保的前提下，對跨境擔保項下資金用途提出“負面清單”，實現了從“正面清單”到“負面清單”的轉變。

    問：《規定》正式實施已兩月有餘，能否請您介紹下目前的實施情況？

    答：自6月1日《規定》正式實施以來，銀行、企業對改革持歡迎態度，銀行表示機遇和挑戰並存，中資企業在當地外匯局的業務辦理時間明顯縮短。從業務量增長情況看，跨境擔保業務總體運行平穩，納入登記管理的內保外貸和外保內貸兩類跨境擔保業務中，內保外貸的擔保餘額增長相對較快，沒有發生跨境擔保履約異常增長情況。

    問：下一步，外匯局還將採取哪些措施深化該項改革？

    答：下一步，外匯局將繼續關注市場反饋和進一步政策訴求，推進投融資便利化，切實服務實體經濟。同時，加強跨境擔保統計數據監測，加強非現場核查與風險管理，為下一步深化外匯管理體制改革、加快推進人民幣資本項目可兌換奠定基礎。(許志平)