如何織密約束預算的制度籠子——預算法四審稿回應五大社會關切

    新華社北京８月２５日電（新華社記者韓潔、沈翀、高立）財政預算是一個國家的賬本，收入與支出連著千家萬戶。作為規範政府收支行為的法律，預算法修改的一舉一動備受關注。

    ２５日，２０年來首次大修的預算法進入四審。與現行預算法相比，它做了哪些修改？從哪些方面回應了社會關切？記者採訪了權威專家解讀草案背後的制度安排。

    政府全部收支是否都納入監管？

    被認為是腐敗溫床的“小金庫”經過多輪清理仍然普遍存在於一些黨政機關之中，近期有媒體曝光一省會城市的科級單位就私開了１１個賬戶，將近１０億元收入公款私存。據了解，“小金庫”的形成就源於現行的預算法未將政府全部收入納入預算之中，讓體外循環的財政資金有了可乘之機。

    “政府的全部收入和支出都應當納入預算”“政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、佔用、挪用或者拖欠。”“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行，不得虛假列支。”……相對於現行預算法，四審稿中的這些表述讓人眼前一亮。

    北京大學法學院教授劉劍文説，四審稿最大亮點是對立法宗旨的完善，在現行法強調“健全國家對預算的管理”基礎上，增加“規範政府收支行為，強化預算約束”內容。政府由管理主體變為管理對象，用法律約束行政權力，讓人民監督政府花錢。

    預算編制能否避免“拍腦袋”？

    長官意志、拍腦袋工程、花錢大手大腳、新官不理舊事……長期以來由於預算編制缺乏剛性約束，預算調整隨意性大，造成了財政資金的鉅額損失和浪費，一些拆了建、建了拆的工程屢屢引發群眾不滿。

    修改後的預算法規定，編制預算依據，除現行法要求的“上年預算執行情況”和“本年度收支預測”，還增列“有關支出績效評價結果”作為依據；新增條款限制預算調整行為，並詳細規定如何編制預算調整方案；對未按規定編制、調整預算等行為，引入“追究行政責任”的懲戒規定。

    “預算編制不準確、調整不規範，就無法從源頭卡住花錢漏洞，後面監管再詳細都是徒勞。”武漢大學法學院教授熊偉建議，應進一步限制政府部門隨意調整預算的權力，並在審查預算時引入百姓監督。

    約束轉移支付能否剎住“跑部錢進”？

    中央對地方財政轉移支付看似離百姓很遠，實際關係百姓福祉的教育、醫療、社保等很多民生資金都出自轉移支付。專項轉移支付過多會助長地方“跑部錢進”風氣，引發腐敗浪費的同時，又加重地方配套負擔，成為改革難題。

    四審稿釋放出轉移支付制度改革的重要信號，鼓勵一般性轉移支付、限制專項轉移支付。如要求建立健全專項轉移支付的“定期評估和退出機制”，凡市場競爭機制能有效調節事項，“不得設立專項轉移支付”。除上下級政府共同承擔事項外，上級安排專項轉移支付不得要求下級配套。

    “修改後的預算法首次明確了轉移支付的法律地位，為未來制定財政轉移支付法打下基礎。”劉劍文説，目前我國每年轉移支付和稅收返還資金超過４萬億元，但資金管理一直缺少法律規範，只有一部財政臨時性規定。近年來一系列套取、挪用資金違規現象與制度不健全有直接關係。

    預算公開是否真正透明易懂？

    近年來預算公開力度不斷加大，但仍有不夠細化的“模糊信息”，甚至一些部門地方以各種理由不公開某些內容，使得公眾、人大代表看起預算來“雲裏霧裏”。

    與現行預算法“只字未提”預算公開相比，修改後的預算法可謂邁出一大步。不僅將“預算公開”入法，還規定公開的時效和內容。尤其規定要向社會公開預決算中包含“三公經費”在內的機關運行經費安排、社會高度關注的政府採購情況，並要對本級政府舉債情況作出説明。

    上海財經大學教授蔣洪肯定了這一進步，並指出草案提出一般公共預算支出中的基本支出可按經濟性質分類編列到款，體現預算最大限度細化公開要求。

    “如果按經濟分類公開預算等細化公開規定能得到有效落實，公眾就會直觀了解錢是怎麼花出去的，更容易判斷錢花得是否合理。”蔣洪説。

    人大監督如何有效落地？

    每年兩會時，都有人大代表反映，“預算報告草案看不懂，又沒時間看完，表決器就隨便按了。”人大代表是代表人民行使監督權，如果人大對預算的審查監督流於形式，就會影響公眾監督的效能，讓腐敗有機可乘。

    四審稿在強化人大對預算審查監督方面亮點很多：如將兩會前全國人大財經委初審中央預算草案時間由現行的會前３０天，提前到會前４５天；為確保預算的科學民主，新增條款要求縣級及以下人大審查預算前要多形式聽取選民和社會各界意見；明確人大審查重點內容，確保監督更有針對性。

    “不受監督的權利，必然導致腐敗。”熊偉建議，只有人大監督更細化、可操作，才能確保監督權真正有效落地。