國家行政學院經濟學教研部主任張佔斌。資料圖片

    8月27日，國務院召開常務會議，國家行政學院、中華全國工商業聯合會、國務院發展研究中心、中科院4個部門的負責人走進中南海，作政策落實第三方評估的彙報。

    評估報告直指有的部門和地方“對審批很迷戀，對監管很迷茫”；評比達標事項過亂；棚戶區改造拿不全“四證”違規操作等問題。

    今年6月，國務院啟動了針對19項政策落實情況的首次全面督查，其中一大創舉是引入第三方評估機制。

    引入第三方評估，就是要發現一些“政府內部監督碰觸不到、不敢公開的問題”，並提出解決建議。

    第三方評估獨立於督查組

    國家行政學院承擔的任務是“取消和下放行政審批事項、激發企業和市場活力”的評估。國家行政學院經濟學教研部主任張佔斌參加了第三方評估工作。

    從部委地方領導，到小微企業老闆，他們都要接觸。“座談會上有的是很小企業的老闆，有的剛創業不久，比如照相館老闆。”

    張佔斌告訴新京報記者，第三方評估的調研與國務院督查組完全獨立，更多選擇下放權力比較多、影響大的部門，另外東、中、西部省份都要兼顧。“從接受任務到完成，大概有兩個月的時間。”他説，“經常加班加點，有時候要連夜換地方，到了目的地都半夜了。”

    參加此次第三方評估的有4家單位：國家行政學院、中華全國工商業聯合會、國務院發展研究中心和中科院，分別對簡政放權、落實企業投資自主權、棚戶區改造、扶貧開發、農村飲水安全等改革、發展、民生政策落實情況開展第三方評估。

    評估組走訪多個省市和部委，工作方式主要是召開座談會、訪談、實地走訪，問卷調查等形式。

    與前期的國務院督查組分成8個組分赴4個部委和16個省（區、市）“橫向”督查19項政策相比，第三方評估採取縱向的方式，除了國家發展研究中心承擔兩項之外，其餘3個部門各承擔一項內容，分赴不同的部委和地區調研評估。

    評估發現不少部門“會批不會管”

    本屆政府將簡政放權、放管結合作為政府自我革命的“先手棋”和宏觀調控的“當頭炮”。在國務院督查的19項內容中，簡政放權是第一項。

    國家行政學院評估組對本屆政府前四批取消和下放的416項行政審批等事項落實進行了評估。

    “取消和下放的行政審批，含金量較高。企業都舉雙手贊成，希望將下放權力落實到實處。”張佔斌説，當然也有一些問題，有些幹部不太會監管，“我們的監管欠賬很多。”

    評估報告稱，部門“自我革命”動了真格，本屆政府前四批取消下放審批事項，數量目標已經完成過半。

    報告還專門指出普遍存在“監管是短板”的現象。

    “不少部門和地方不同程度地存在著‘會批不會管’的情況。有的‘對審批很迷戀，對監管很迷茫’，因為事前審批‘最熟悉’、‘最便捷’，也‘最少責’。”報告中寫道，有61.3%的受訪企業不了解取消下放事項後有無監管。

    在下放審批權方面，評估組還發現其他問題，比如，行政審批事項數量不清，有的地方和部門，“一項”指小項，有的指大項，大項可能包括二十多個小項。

    評比達標等事項過亂，資質資格類項目繁多。比如西北大學僅今年上半年，就按照上級部門要求開展了22項各類先進評選活動，學校反映強烈，干擾了正常的教學科研工作。

    一個地質公園立項要蓋近百公章

    中華全國工商業聯合會的評估，聚焦最多的也是簡政放權。該單位的評估內容是“落實企業投資自主權，向非國有資本推出一批投資項目的政策落實情況”。

    評估報告顯示，44.35%的企業認為當前制約企業投資自主權的最主要因素是前置審批。

    有民營企業認為，新版核準目錄的核準權限取消和下放的力度較大，政府部門在改進和規範核準、備案行為方面有所提升，企業投資自主權有所擴大。南京鋼鐵集團反映，過去國家有關部門核準企業境外投資項目至少需2個月，現在改為省級備案只需要15天。

    然而在審批和放權方面，仍存在不少問題。

    比如前置審批環節多，程序複雜。有公司反映，投資一個水電站項目需要編制38個評估報告，通過38次評審才可以申報項目核準。一個地質公園立項涉及30多個部門，需要蓋近百個章。

    有些前置審批互為前置，甚至形成死循環，令企業不知所措。

    有些備案存在變相審批和隱性壁壘。有公司反映，雲南、貴州、四川等地的頁巖氣項目名義上向社會公開招標，但實際上項目的開發已經被有關部門授權給國有企業。民營企業想參與，只能去找他們。

    同時，仲介機構問題也很突出。仲介收費偏高，服務耗時長，而且存在指定仲介機構的現象。有民營企業反映，仲介機構和項目核準機關存在利益輸送，仲介機構“蓋章收費”現象普遍。

    工商聯建議進一步放寬民資投資

    8月27日的國務院常務會議要求，一是繼續推進簡政放權、放管結合，重點解決“會批不會管”，“對審批迷戀、對監管迷茫”等問題。建立與審批相關的仲介機構信息公開制度。二是以壟斷性較強的領域和行業為重點，推出一批適合民間資本投資意願和能力的好項目。

    在全國工商聯的評估報告中指出，在首批80個示範項目中，共有33個項目不同程度引入了民間資本。

    但是，開放度仍然不高。在推出示範項目的5個領域中，交通基礎設施領域民間資本參與的比例不到30%，油氣管網和儲氣設施領域民間資本只參與了1個項目，3G、4G移動網絡、下一代互聯網等新一代信息基礎設施建設工程尚未向民間資本開放。

    報告建議，要進一步擴大民間投資領域，把石油、電力、化工、電信、鐵路、城市基礎設施建設等壟斷性較強的領域和行業作為向民間資本開放的重點。

    地方安居工程資金壓力大

    8月27日的常務會議，要求盤活存量資金，加大對農村、貧困地區等的財政支持，確保按期完成棚改、減貧、飲水安全等年度“硬任務”。

    國務院發展研究中心發現，到6月底，全國安居工程開工量和基本建成量已經分別達到年度任務的73.5%和57.0%。2014年，國務院部署的保障性安居工程新開工任務總量為729萬套。

    但是，棚改等安居工程在推進中遇到了一些問題。

    根據問卷調查，78.8%的官員認為“拆遷難”是主要問題。尤為突出的難點是個別“釘子戶”提出不合理的補償要求。

    多數地方政府強烈反映，按照現行規定，棚改等安居工程項目必須在“四證”齊全的條件下才能開工，但是辦齊“四證”則需要多個審批環節，週期較長。為完成考核目標，相當一部分棚改等安居工程項目只能在“四證”不全的情況下開工，採取“邊建設邊辦證”的做法。

    此外還存在地方資金缺口和中長期債務壓力加大，安居工程的法律體系尚不健全等問題。

    在減貧方面，國務院發展研究中心評估組認為政府工作報告中提出的“今年再減少農村貧困人口1000萬人以上”的目標可以完成。

    針對發現的問題，評估組建議完善貧困人口識別機制，增加精準扶貧資金規模、動員社會力量參與精準扶貧等。

    評估組成員揭秘評估過程，認為有利於建立服務型、法治政府。

    “第三方評估工作完全獨立”

    國家行政學院經濟學教研部主任張佔斌參加了此次第三方評估。他對新京報記者講述了第三方評估組的工作方式，以及報告的出爐過程。

    新京報：你參加的評估組，如何進行評估？

    張佔斌：專家和工作人員加起來有40多個人。調研了十多個省市、二十多個部委。從接受任務到完成彙報大概兩個月的時間。

    接到任務後，一開始是學習國務院文件、中央領導講話，明確任務，研究我們的方案。然後到部委和省裏調研。調研回來以後就集中討論這個報告怎麼寫，中間要是發現缺什麼東西，向部委要材料，再下去調研。來來回回跑，很多教授自動放棄休假，整個假期都在幹這個事。當然，收穫也很多。

    新京報：都走訪了什麼地方？

    張佔斌：我們分了幾個組，去不同的部委和地方調研，分頭開座談會，去實地看，看材料和彙報，也會去問老百姓。

    比如我們召開座談會，經濟學家、公共管理專家、企業家都會邀請。央企負責人和民企負責人都有，我們還特意找到很多小微企業負責人。我們盡可能多地接觸不同的人。

    新京報：有沒有人跟你們講難處？

    張佔斌：難處也有。很多幹部、很多政府部門，對怎麼搞好監管不太會，對監管很迷茫。我國的監管歷史欠賬很多，過去政府習慣審批，怎麼搞監管、搞服務，這方面還有所欠缺。現在還出現一些安全問題、食品問題、藥品問題等，説明監管還沒有完全到位。怎麼管、怎麼樣管好，一個是要提高認識，轉變觀念，轉變作風，不能像過去那樣服務就是收費，管理就是罰款；再一個就是要有先進技術和手段。

    新京報：基層老闆有什麼想法？

    張佔斌：我們專門搞了一個小微企業家座談會，包括照相館老闆都來了，也有剛剛創業的。他們的直觀感受是，簡政放權後辦手續確實簡單了，有的還減稅了，都挺感謝政府的。

    新京報：在設計評估路線時，有沒有參考國務院督查組路線？

    張佔斌：我們在設計調查方案的時候，國務院督查組已經開始督查了。我們主要根據國務院給我們的題目來決定去哪些地方。督查組去過的省份和部委，我們可以去。督查組沒去過的省份和部委，有的我們也要去。

    去部委的時候，我們更多選擇下放權力比較多、對社會影響比較大、社會比較關注的部門。省份選擇東、中、西有代表性的地方。

    新京報：在撰寫評估報告的時候，主要講成績還是講問題？

    張佔斌：這也是我們反復討論的問題，既要講成績，也要講問題，同時還要講建議。比如，有些政策效果不明顯，我們就分析是不是需要一個過程，或者是中間落實或銜接出了些問題，針對不同原因最後提出建議。

    為了使分析盡可能客觀，我們通過具體例子、數據來説明、論證我們的觀點和判斷。我們希望每句話都言之有據，舉的都是認真篩選出來的重要的、有代表性的例子。

    新京報：評估報告是否借鑒了國務院督查組的督查結果？

    張佔斌：我們的第三方評估完全獨立，和政府部門沒有交集。督查和第三方評估是推動改革發展的一種積極探索，對提高政府治理現代化，包括國家治理水平，是一種積極、有意義的探索。這個制度建立起來以後，對建立服務型政府、法治政府、有為政府是有益的。

    新京報：評估組平時是怎麼工作的？

    張佔斌：我們上午聽報告，有專人負責整理，中午不休息就要拿出初稿來，到晚上基本就得拿出一個定稿來報給領導，同時供組內交流。我們大概寫了一百多份素材紀要，而且有的是當天就得整理出來第二天印出來，這樣才能儘快交流，儘快了解。有時候是白天調研、開座談會，晚上連夜趕到其他省份。這幾個月大家非常忙，也很有效率。

    新京報：在做第三方評估時，有什麼體會？

    張佔斌：中央部委下放的審批權力含金量越來越高。各個部委都在認真研究哪些權力要下放，哪些權力要保留，怎麼樣能夠經得起社會的檢驗，經得起歷史的檢驗。

    下放這些權力之後，有的地方取得的社會效果非常明顯，有的可能還需要一定過程和時間才能顯現出來。總的來説，社會各界非常歡迎權力下放。有的企業負責人説，舉雙手歡迎國務院、黨中央的決定，也希望把下放的權力落到實處，特別是在經濟進入中高速發展，有經濟下行壓力的情況下，更希望能釋放市場的活力。

    ■ 第三方評估發現的主要問題

    簡政放權

    問題：以考證培訓代監管

    案例：在勘察設計行業實行企業資質和個人資質相挂鉤的管理辦法，要求企業必須有若干名具備一定資質的專業人員。很多企業平時不需要養那麼多人員，只能靠“借證”來滿足這種要求，導致出現大量“挂證交易”現象，使資質管理髮生嚴重變異。

    棚改工程

    問題：地方資金缺口

    案例：經過以往幾輪的棚戶區改造，各城市地段較好、商業開發價值較高的棚戶區已經基本改造完成，當前和今後的棚改項目大多都是地塊不大、位置不佳、分佈零散、商業開發價值低的“硬骨頭”，項目難以實現資金自我平衡，也很難吸引社會資本投入，需要在創新政策和方式上狠下工夫。

    精準扶貧

    問題：貧困人口識別和建檔立卡工作需進一步加強和完善

    案例：雲南省反映，貧困人口控制規模與實際貧困人口數差距較大，給貧困識別帶來困擾。基層幹部講，條件差不多的農戶，有的被識別為貧困戶，有的未能被識別為貧困戶，一旦精準扶貧政策到位以後，會使兩者的政策待遇出現明顯差距，有可能引發未獲得扶持的貧困農戶的不滿。

    水利工程

    問題：重大水利工程補償標準偏低，耕地佔用稅偏高

    案例：現行水利建設徵地政策與鐵路、交通等其他基礎設施行業相比，存在“同地不同價”、“同地不同稅”等問題，土地補償費和移民安置費標準是鐵路、交通行業的一半甚至更少，而耕地佔用稅則高數倍，導致水利工程徵地難、拆遷難、移民安置工作難，影響開工。

    飲水安全

    問題：項目運營管理難度大

    案例：農村飲水安全工程解決的農村飲水不安全人口史無前例。但是，目前在運營管理方面的難題是，運營單位只能微利甚至虧本經營，難以保障水廠正常運營；僅半數樣本縣出臺了飲水工程維護養護基金管理辦法；運營單位具有一定專業技能的員工比例低。