我國反壟斷執法步入常態化日常化
——訪對外經濟貿易大學競爭法中心主任黃勇

    當前中國反壟斷事業呈現出以下五大特點：一是反壟斷執法進入新常態；二是民眾更加關注行業壟斷和行政壟斷問題；三是反壟斷案件更加疑難、複雜，涉及更多前沿領域；四是司法審判與行政執法並行發展；五是我國與歐盟、美國共同構成世界三大反壟斷司法轄區

    近來，我國反壟斷執法不斷發力，一些外資企業和進口品牌頻頻被查，“中國反壟斷選擇性執法”、“反壟斷調查不公正”等質疑聲也不時響起。中國反壟斷執法為何突然增加？呈現出什麼樣的特點？未來反壟斷之路何去何從？

    為此，《經濟日報》記者採訪了國務院反壟斷委員會專家諮詢組副組長、對外經濟貿易大學競爭法中心主任黃勇教授。黃勇認為，實施反壟斷制度是市場經濟國家或地區的通行做法，既非針對特定企業，也非選擇性執法。反壟斷的根本目的，是為了進一步維護公平競爭的市場秩序。未來，中國反壟斷之路將更加深入。

    問：儘管國家反壟斷執法機構負責人均明確表示，反壟斷不存在“選擇性執法”，但輿論仍有不同聲音，您對當前我國反壟斷執法怎麼看？

    答：《反壟斷法》是市場經濟的産物，儘管屬於國內法，但各國反壟斷法在結構、內容及立法宗旨上是趨同的。當然，由於各國不同的發展階段和國內特點，反壟斷法本身也會呈現出一些差異。這就決定了，反壟斷執法過程中可能産生因法律不同而造成的差異，需要增進溝通理解。

    需要強調的是，反壟斷制度與外資、外貿及國家安全審查制度在規制對象、法律依據、主管機構和程序等方面有著顯著不同，反壟斷關注的是排除、限制競爭的行為，並不存在主體之間的差異。

    按照通行做法，同一起商業交易，有時會由兩個或以上的執法機構按各自規定分別審查，做出獨立決定，它們都將影響最終交易。比如，中鋁收購澳大利亞力拓，在獲得競爭與消費者委員會批准的情況下，卻因外商投資審核委員會依法審查，使得力拓撤回交易，導致並購失敗。我國的外資政策和法律經過幾十年發展已趨於完善，國家安全審查制度也逐步成型。《反壟斷法》第三十一條已經明確規定國家安全與經營者集中分離審查，實踐中相關主管機構也各司其職，不存在重疊。這是考察反壟斷法是否引起外資歧視問題，應當首先厘清制度的層次。

    從大趨勢來看，我國堅持對內改革、對外開放的總方針將保持長期不動搖。當今，全球各大經濟體之間高度依存，開放、合作、共贏是世界經濟的主旋律，對國有、民營、外資企業一視同仁地適用反壟斷法，也是法律的本意。當然，《反壟斷法》作為一部新法，從制度運行的角度來看，執法與守法之間勢必存在磨合期。縮短磨合的時間、降低磨合的成本，要求我們進一步加強能力建設和競爭文化宣導。

    問：請您介紹一下當前我國反壟斷執法的新特點？

    答：《反壟斷法》實施6年來，中國在反壟斷制度完善、執法機構能力建設和競爭文化宣導等方面成效顯著。與法律頒布實施伊始相比，當前中國反壟斷事業呈現出以下五大特點：

    第一，反壟斷執法進入新常態。隨著我國反壟斷執法經驗的積累和對反壟斷法認識的提高，3家反壟斷執法機構處理的案件數量迅速增加、影響力日益擴大。截至目前，商務部已受理900多件經營者集中申報，其中24件附條件通過，2件被禁止。國家發改委調查了備受關注的中國聯通、電信案，高通案，查處了茅臺、五糧液案，12家日企汽配案，上海金價案及洋奶粉案等。國家工商總局“反壟斷案件公佈平臺”詳細公佈了16起審結的壟斷案件處罰決定。隨著各類案件的增多，反壟斷執法開始步入常態化、日常化階段。

    第二，民眾更加關注行業壟斷和行政壟斷問題。隨著改革深入，民眾對經濟轉型中石油、電信、電力等行業的壟斷問題及行政壟斷的關注持續升溫。近期國家發展改革委對河北省歧視性交通費規定展開反壟斷調查，引發了社會積極反響。以前，政府更習慣通過文件、規定來治理行政壟斷，但效果很不明顯。現在，還應該用《反壟斷法》來打破行政壟斷。

    第三，反壟斷案件更加複雜，涉及更多前沿領域。除對快銷、製造業等傳統行業及橫向、縱向壟斷協議等開展執法外，反壟斷調查的案件也開始涉及高科技創新産業，專利許可、標準必要專利、雙邊市場等違法性的判斷和適用更為複雜。對於國外成熟的反壟斷執法機構而言，這些案件同樣也是前沿案件。比如，美國歐盟反壟斷執法機構對谷歌公司涉嫌壟斷案件的調查，專業性要求很強，調查過程歷時較長。此類案件不僅涉及複雜的行業技術、法律規定，還要進行嚴謹的經濟學分析，對專業能力要求頗高。可以看到，我國執法機構開始吸納各方面專業意見和建議，積極迎接挑戰。

    第四，司法審判與行政執法並行發展。在反壟斷行政執法常態化的同時，法院通過對反壟斷民事訴訟的審理，也大力推動了反壟斷規則確立。比如，最高法院審理的奇虎360訴騰訊壟斷案、廣東高院審理的華為訴IDC專利標準壟斷案、上海高院審理的銳邦訴強生縱向壟斷協議案，引起了廣泛關注。這些案件的審理，為司法與行政執法之間就同類案件相互借鑒拓展了空間。

    第五，我國與歐盟、美國共同構成世界三大反壟斷司法轄區。這與全球經濟一體化和我國經濟地位的上升密切相關。實際上，各國反壟斷法在立法宗旨、內容、結構方面趨同，關注的都是本國的市場競爭秩序，但不同國家的反壟斷執法機構對同一個跨國交易的最後決定有可能不同。比如，微軟並購諾基亞，美國和歐盟批准了並購，中國根據國內競爭狀況做出了附條件批准的決定。當然，從提高執法水平的角度來講，加強各國反壟斷執法機構的專業性交流是非常必要的。

    問：反壟斷執法與消費者福利之間有何關係？

    答：《反壟斷法》通過規制排除、限制競爭行為，促進國內市場競爭，從而提高産品産量、降低産品價格，最終普遍提升消費者福利。相比而言，消費者權益保護法是通過賦予消費者具體直接的權利，如知情權、自由選擇權、求償權等，直接促進消費者的福利。

    實踐證明，凡是充分競爭的領域，比如家電業，消費者普遍感覺商品價格比較合理、質量也較高；只要是政府管制、部分管制甚至“壟斷”的行業，存在行業準入和價格管制，消費者感覺商品價格高、質量相對較低，不滿情緒十分普遍。隨著對這些行業改革的不斷深化、逐步引入競爭機制並充分運用反壟斷執法，相信消法者的整體福利會不斷提高。

    問：國家發改委反壟斷局負責人在國新辦發佈會上表示，按照黨的十八屆三中全會的精神，下一階段反壟斷調查工作重點將有所轉移，濫用行政權力、排除競爭和地方保護主義將是調查重點。如何看待當前的行政壟斷？

    答：行政壟斷類型多樣，在與行政權力有關的經濟領域，多有涉嫌“行政壟斷”的影子。我國《反壟斷法》專設第五章對其進行規制，涵蓋了幾乎所有類型的濫用行政權力排除、限制競爭的行為。此外，該法首次規定實施行政壟斷的責任人須負法律責任，並賦予反壟斷執法機構對行政壟斷進行調查、定性和建議的權力。

    黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中發揮決定性作用、處理好政府和市場的關係、進一步破除各種形式的行政壟斷。近期出臺的國務院20號文也要求地方政府打破地區封鎖和行業壟斷。此前，各級政府通過紅頭文件、行政命令等形式清理、整頓行政壟斷，效果有限。現在，《反壟斷法》為破除行政壟斷提供了一個強有力的法律工具。不論是從依法治國的要求來講，還是從實際效果來看，運用《反壟斷法》破除行政壟斷是更為妥當的選擇。

    需要指出的是，《反壟斷法》不是萬能的，破除行政壟斷需要合力。在當前經濟轉型期，還需要包括財稅制度改革、人事改革在內的綜合性體制改革同步進行，才能形成有效的合力，清除行政壟斷的制度土壤和體制空間。

    問：未來的反壟斷之路我們該如何走穩走好？

    答：首先要完善反壟斷法律制度。我國《反壟斷法》只有八章57條，無法窮盡現實中的問題，規定的缺失和規制方式的不足，導致執法機構在法律適用上存在很大不確定性和更大的裁量權。隨著實踐經驗和案件問題的積累，人大需要釋法，國務院、執法機關需要頒布更具操作性的規定和指南，法院也需要針對疑難問題適時出臺司法解釋，以進一步完善反壟斷法律制度體系。

    其次要提升執法專業性，保障執法程序性。根據依法行政的要求，執法中的專業分析和透明度必不可少。國外反壟斷執法機構的處罰決定書通常會詳盡披露案件事實、調查過程、法律適用、判斷標準等信息。此外，確保執法程序合法、正當，注重保障涉案企業的抗辯、申訴及其他合法權利，是程序正義的應有之義和衡量標尺。

    第三，維護執法機構的權威性。權威性是各國政府及其部門決定得以執行的基石。目前，我國3家執法機構的行政層級較低（均為局級），在執法中往往面臨多方壓力，不利於執法機構權威的確立。有必要儘快改革反壟斷執法機構設置，著手建立一個統一的、相對獨立的、專業的權威執法部門。

    第四，提升競爭政策的地位。在成熟市場經濟國家，競爭政策是主導性經濟政策，它與財政政策、金融政策、貿易政策一同構成國家基礎經濟政策的主體。我國在經濟發展初期，主要依靠産業政策，競爭政策處於邊緣地位，甚至一度被忽略。隨著我國市場經濟和法治的完善，競爭政策的重要性將穩步提高，最終成為國家的基礎性經濟政策。儘管競爭政策不可能在短期內完全取代産業政策，但有必要逐步在産業政策的制定、實施和評估中通過競爭評估來促進産業政策的合理化。（記者 顧 陽）