專家解讀《關於全面建立臨時救助制度的通知》
橫禍飛來，政府咋救 

    近日，國務院印發《關於全面建立臨時救助制度的通知》（以下簡稱《通知》），對進一步發揮社會救助托底線、救急難作用，解決城鄉困難群眾突發性、緊迫性、臨時性生活困難做出工作部署，引起社會廣泛關注。

    《通知》出臺的背景是什麼？臨時救助制度包括哪些內容？該如何建立？記者就此採訪了南開大學社會建設與管理研究院院長關信平教授。

    補齊低水平救助模式的短板，進一步強化民生托底功能

    記者：目前，我國的社會救助體系還存在一些短板，《通知》的出臺將填補體系中哪些“缺項”？

    關信平：經過20年的發展，我國已經初步建成了較為完善的社會救助體系。其他大多數國家有的社會救助項目，我國基本上都有了。但目前還有兩個方面的不足較為明顯。

    一是我國低水平的社會救助制度容易導致救助不足。基於我國經濟發展的條件和出於對福利依賴的擔心，我國沒有採用許多發達國家那種高水平、廣救助的模式，而是採用了低救助水平、高瞄準度的模式。但低水平的救助制度容易使社會安全網出現漏洞。

    二是一套完善的社會救助制度應該既能夠幫助困難家庭維持日常生活和滿足常規性的基本需要，同時也能夠幫助各類家庭和個人應對各種突發性嚴重困難。在親友、鄰里、工作單位等傳統救助機制大大弱化的情況下，如果沒有政府的救助，受影響的個人和家庭往往難以擺脫困境。

    這次國務院出臺臨時救助制度，正是要有效地解決上述兩個方面的問題，補齊我國社會救助制度的短板。

    臨時救助不預設對象範圍的邊界，政府要“主動發現受理”

    記者：《通知》中提到的臨時救助制度主要針對什麼樣的救助對象設立，申請臨時救助有何門檻？

    關信平：臨時救助不預設對象範圍的邊界。所有社會成員個人或家庭，凡是遭遇到突發事件並因此而使基本生活陷入困境自己又無法解決的，都可以申請臨時救助。

    當然，由於貧困和低收入家庭往往面臨更多的風險，並且在風險事件衝擊下的脆弱性更高，因此在不確定對象範圍的情況下，他們事實上仍會是臨時救助制度最主要幫助的對象。

    臨時救助以“救急”為主。主要針對兩類特殊的困難：一是針對來自各個方面的不確定性風險，即各種難以事先預測到的突發性、偶發性、災難性的事件；二是針對其他救助項目的不足而加以彌補，包括對其他項目救助不了或救助不充分的彌補。

    記者：《通知》提出，對於臨時救助的受理，政府不僅要“被動”受理，還要“主動發現受理”，對此您怎麼看？

    關信平：在大多數情況下臨時救助仍然應該採用申請受理的方式，即由有需要者提出申請，經救助機構審核符合規定的，給予相應的救助。

    但在現實中有些個人和家庭缺乏提出申請的能力或意識，或者在突發事件中來不及申請的，救助機構獲得信息並核實後應主動提供救助。主動發現受理方式的建立，可以大大提升臨時救助的托底性功能，進一步強化社會安全網。

    從管理和服務的方式上看，臨時救助還應該賦予一線工作人員較大的自由裁量權。因為臨時救助針對的是不確定的風險困境，很難實現將所有情況都事先做出嚴格的制度規範，並且臨時救助往往要求第一時間採取救助行動，因此需要一線工作人員有較大的自由裁量權，能夠根據具體情況迅速做出判斷和決定。

    未來應建立和完善補充性、應急性、預防性救助，提高救助人員專業化水平

    記者：近年來，公眾在參與社會救助上表現活躍，《通知》指出，臨時救助工作要“建立健全社會力量參與機制”，這是基於怎樣的考慮？

    關信平：與其他社會救助制度相比，臨時救助更適宜社會力量的介入。一方面，民間社會組織相對政府而言具有規模小、方式靈活、救助快捷等特點，因此特別適合參與臨時救助；另一方面，臨時救助往往是面對最困難的人、最嚴重的困難，因此社會公益性最強，在臨時救助方面的活動最能吸引公眾的關注（尤其是潛在的捐贈者的關注），這也就最能吸引社會組織的參與。

    記者：《通知》要求，地方各級政府要確保2014年底前全面實施臨時救助制度。您認為，下一階段全面建立臨時救助的主要方向和重點工作是什麼？

    關信平：我國全面建立臨時救助應該有三個主要方向：一是建立和完善補充性的臨時救助，對獲得常規救助待遇之後仍有嚴重困難的家庭，給予補充性救助。二是建立和完善應急性救助，對面臨突發性困難的家庭給予應急性救助。三是建立和完善預防性救助，對一些有可能陷入嚴重困境的個人或家庭，以及有可能導致災難性後果的先兆性困難情景提前加以干預。

    我認為，接下來應該重視以下幾方面的重點工作。一是建立和完善低保補充救助制度，為在獲得了低保待遇以後仍有困難的家庭提供必要的補充救助待遇。二是建立和完善大病補充救助，為因經濟困難確實無法交納個人自負部分醫療費用的家庭提供補充性救助。三是建立以社區為依託的綜合性臨時救助服務體系，一方面進行危機預防和主動救助的工作，另一方面幫助居民解決或緩解各種急難問題。四是加快臨時救助的管理體系建設，完善基層管理的組織體系，加強管理與服務的人員隊伍建設，提高救助人員專業化水平。(李昌禹)