堅持國家公園體制建設的正確方向——深入學習貫徹習近平總書記關於生態文明建設重大戰略思想

習近平總書記在《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的説明中指出：“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關。”黨的十八屆三中全會《決定》提出要建立國家公園體制。通過認真學習，我們深刻地認識到，建立國家公園體制，是中央加強生態文明建設的重大舉措，必將對維護自然生態系統安全，解決經濟發展和生態保護之間的矛盾産生積極而深遠的影響。林業部門作為國家生態資源的主要管理者和保護者，應當切實肩負起推動國家公園建設的重要任務和神聖使命。

　　國家公園作為保護區的一種類型，是國際社會普遍認同的自然生態保護模式

　　國家公園是保護區的一種類型，最早起源於美國。19世紀中葉，隨著美國大開發向西部推進，自然資源遭到驚人浪費和嚴重破壞，災害災難喚醒了有識之士，環保主義思潮隨之興起。為了有效遏制破壞自然生態的行為，美國在懷俄明州898平方公里的區域，建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。相對於世界自然保護聯盟（IUCN）劃定的自然保護區和原野保護區、自然紀念物、棲息地/物種管理地、陸地/海洋景觀保護區、受管理的資源保護區等其他5種自然資源保護類型，由於國家公園較好地處理了自然生態保護與合理利用之間的關係，成為國際社會普遍認同的自然生態保護模式，並被世界大部分國家和地區採用。目前已有近200個國家建立了近萬個國家公園。國家公園成為自然保護體系的重要形式，在保護自然生態系統和自然資源中發揮著積極作用。

　　自然保護區作為國家公園的雛形，在我國保護自然生態系統中發揮了重要作用

　　在自然生態系統保護方面，我國主要採取了建設自然保護區這一模式。早在1956年，國務院責成原林業部會同中國科學院等部門研究自然保護區的發展問題，開啟了我國建立自然保護區的篇章。經過近60年的發展，我國已經基本形成了以自然保護區為主體，以多部門分管、地方管理為主的保護區體系。我國自然保護區是一個廣義概念，包含了世界自然保護聯盟分類中的嚴格自然保護區、國家公園、物種棲息地保護區等多種類型。除自然保護區以外，我國還有森林公園、濕地公園，以及風景名勝區、地質公園等，共同組成了我國保護區體系。目前，全國已建立自然保護區2697處，面積佔國土陸地面積的15%，有效保護了我國最重要、最精華的自然景觀、生態系統、物種和遺傳基因資源。

　　但是，由於自然和歷史原因，一些典型自然系統和珍稀瀕危物種的棲息地和分佈地還未納入自然保護區，未得到有效保護；個別地方因重經濟建設輕生態保護，侵佔保護區的現象依然存在；某些區域由於行政區劃等原因造成地域分治、部門分割，影響了自然保護區生態功能的發揮。

　　林業部門很早就參與國家公園研究，在國家公園體制中積累了大量經驗

　　廣大林業工作者以“自然保護為己任”，早在上世紀70年代就跟蹤世界上國家公園的發展，在國家公園建設方面做了大量工作。一是從國家公園建設方向、建設重點、法律法規遵循等方面開展國家公園體制的研究；二是參加世界國家公園大會。林業部門作為世界國家公園大會的主辦方、理事，在世界範圍內交流國家公園建設研究成果；三是邀請IUCN來華指導，派出科研工作者、林業工作人員赴國外學習經驗。通過幾十年的研究跟蹤，大家普遍認為，國家公園源於自然生態保護，服務自然生態保護，在保護自然生態系統中處於無可爭議、不可撼動的核心地位。森林是陸地生態系統的主體，林業是國土空間以及自然資源資産的重要管理部門，在建設生態文明和美麗中國中負有重要使命。

　　基於這些前期成果，為了豐富和完善生態保護體系，緩解生態保護與經濟發展之間的矛盾，國家林業局會同有關省（區、市）探索國家公園建設模式。雲南省林業廳于1996年率先摸索國家公園新型生態保護模式。經過10多年的研究，2006年雲南省政府作出了建設國家公園的戰略部署，並連續3年將“探索建立國家公園新型生態保護模式”列為全省生態環境建設工作重點。同年，依託碧塔海省級自然保護區在迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達措國家公園。這是我國大陸的第一個國家公園。

　　2008年，國家林業局正式批准雲南省作為國家公園建設試點省，同意以具備條件的自然保護區為依託，開展國家公園建設試點。在國家林業局的指導下，雲南省按照“研究—試點—規劃—標準—立法—推廣”的步驟，紮實推進國家公園建設試點。目前已建立8個國家公園，不僅擴大了保護區域面積，有效促進了區域經濟發展，還形成了一整套保護與發展並重的模式，得到了世界自然保護聯盟、大自然保護協會等國際組織的充分肯定。

　　黨的十八屆三中全會後，國家林業局黨組高度重視建立國家公園體制工作，將其列為林業改革重點工作。國家林業局局長趙樹叢今年出訪中東歐把了解國家公園情況作為重要任務，專門與世界自然保護聯盟主席章新勝就IUCN保護區管理分類體系進行探討，並赴雲南省就國家公園進行專題調研，認真總結了經驗，並向中央財經辦、國家發展改革委和中編辦等報送了調研成果。調研報告指出，經過6年的試點，雲南初步建立了以自然保護區為依託的國家公園體制，制定了一套與國際先進理念接軌的國家公園政策法規和標準體系，建立了一批能代表國家形象的國家公園實體，形成了科學有效的國家公園申報審批和管理體制，培養了一支通曉國家公園理念和實踐的專家隊伍，實現了預期目標，取得了顯著成效。一是有效地保護了生物多樣性。目前已建的8個國家公園增加32.8萬公頃的保護地面積，使更多森林、濕地和野生動植物納入到保護管理範圍。近幾年來，各國家公園沒有發生森林火災，自然資源和生態系統保持完整穩定，湖泊水質、空氣質量保持優良，未發現外來物種擴散。二是加強和規範了服務設施。截至2013年底，各國家公園總計投入14.02億元，用於修建國家公園的門禁、內外部交通、遊客中心、遊覽棧道、引水工程、垃圾處理場等服務、環保設施。三是促進了社區和諧穩定。國家公園的建設為周邊社區群眾提供了巡護、環境維護、導覽等工作崗位1169個，678戶社區群眾參與了國家公園經營活動。此外，已建的國家公園2013年用於社區補償和社區項目扶持的直接資金投入達2668.61萬元。國家公園實現了資源利用方式的轉變，從消耗實體資源變為利用資源的生態功能和景觀價值。社區居民不再以打獵、砍樹、撿菌子或毀林開荒為生，促進了自然保護和可持續發展。四是促進了科研活動和生態教育。各個國家公園建立了相應的監測設施，組建科研隊伍或委託科研機構，分別開展了高山湖泊調查、生物多樣性監測、鳥類資源調查、遊客對國家公園影響等科研項目。通過生態旅遊和科普展示，國家公園為遊客、從業人員和社區居民提供了生態教育的機會。五是向世界展現了我國保護自然的良好形象。通過科學的管理模式和完善的保護方式，國家公園內最大限度地降低人類活動對生態環境的破壞，避免資源的無序開發和過度消耗，保護了多樣、珍貴的自然資源和生態環境，維護了國家生態安全，獲得了國際社會的認同和支持。

　　這些研究成果也同時得到了黨和國家領導人及其他部門的肯定，認為雲南國家公園模式在生態系統保護模式上的探索對我國國家公園體制建設起到很好的借鑒作用。

　　堅持建立國家公園體制，保護我國自然生態系統的正確方向

　　通過對近60年的自然保護區建設和管理經驗的總結和10多年的國家公園體制探索，我們認為，保護自然生態系統關乎國家生態安全、關乎中華民族永續發展。國家公園體制是被國際證明了的保護自然生態系統的有效模式。國家公園體制建設，關鍵是做好頂層設計，方向不能亂。我們認為，當前國家公園體制建設，應該堅持國家公園體制建設的正確方向，把國家公園作為推進生態文明體制建設的重要抓手和突破口，在國家層面抓緊開展國家公園試點工作，力爭到2017年在全國全面推開。

　　第一，在建設原則上，應堅持保護為主。根據2013年世界自然保護聯盟（IUCN）提出的保護區分類體系，國家公園是生態保護的重要形式，融于保護區體系之中，而不是超出保護區體系之外。國家公園的首要目標是保護自然生態，對象和載體是自然生態系統。人們形象地將森林比作“宇宙之肺”、將濕地比作“地球之腎”、將生物多樣性比作“自然界免疫系統”。那麼，自然生態系統完全可以比作“大地經絡”。自然生態系統在國家公園建設中居於核心基礎地位，重要性不言而喻。

　　國家公園是自然生態保護的一種主要形式，不是僅從字面理解的一般意義上的公園，更完全不同於城市公園。建立國家公園的目的，是加強國家自然生態保護，維護國家生態安全，而不是旅遊開發；是為了子孫後代和全社會全民族的長遠發展，而不是為了當下的揮霍資源或局部的無限享樂。建立國家公園體制必須把握正確方向，如果抱著以旅遊開發為主要目的，必然適得其反，對自然生態造成無法估量無法挽回的破壞，嚴重背離《決定》的精神。

　　以自然資源得到有效保護為前提，適度開發利用；堅持明晰産權，國家公園建設配合“生態保護紅線”和自然資源資産産權制度改革，由資源資産管理部門在以國有自然資源資産為主體的區域開展工作，不斷健全自然資源資産産權制度，進一步加強資源保護管理。對於國家公園內的集體林，可通過贖買或置換方式解決；堅持科學規劃，按照國家主體功能區定位，合理確定國家公園佈局；堅持一園一法，每個國家公園制定相應管理辦法或條例，條件成熟後，形成國家層面的法律法規。

　　第二，在試點選擇上，應當結合國際通行規則與我國現有經驗。國家公園的面積應不小于1000公頃，且為亟須保護的特殊生態系統或特殊地形。試點應從生態系統的完整性出發，可先從國有林區開始，選擇大興安嶺、小興安嶺、長白山、三江源、神農架、武夷山等大的山系作為整體，建立一個國家公園；還可從保護野生動植物生境完整性出發，如從保護大熊貓生境的角度，把四川、甘肅、陜西三省相連的大熊貓保護區進行整合，建立一個國家公園。

　　試點改革必須與建立系統完整的生態文明制度體系結合起來，包括健全自然資源資産産權制度和用途管制制度、資源有償使用制度和生態補償制度，也包括健全完善國有林區經營管理體制等。試點的重點內容是依據重要的生態地理單元進行生態保護系統整合，確定整體範圍，探索管理體制創新等。試點應具有一定的代表性、典型性、可行性，不宜過多。試點選擇的條件應是：具有一定國際影響力、面積較大、生態區位比較重要、具備整合條件的、産權明晰的、可操作性較強的區域。例如，可選擇自然資源資産産權歸屬中央政府的重點國有原始林區，特別是跨省區的自然生態地理單元，如大興安嶺、小興安嶺、長白山、神農架等地區。在珍稀物種保護方面，可以把四川、甘肅、陜西三省的大熊貓保護區及其綠色廊道進行系統整合，開展建立國家公園體制的試點。根據國家林業局在雲南省6年來的試點經驗，試點階段也必須做好統籌規劃，整體設計，制定標準，建立制度及立法研究等。

　　第三，在産權屬性上，明確建立國家公園體制為中央政府事權。在建立國家公園體制的試點改革的基礎上，應當儘快研究制定體制改革整體方案，編制全國國家公園體制建設規劃，制定國家公園建設標準等。在産權屬性上，應當明確建立國家公園體制為中央政府事權。明確國家公園內的土地及自然資源完全歸國家所有。對確有必要建立國家公園，而土地權屬是集體或私有的，則應通過國家贖買、置換等方式變更為國家所有。

　　在資金機制上，應將國家公園的規劃、建設、管理、運營等經費納入中央財政預算，建立基於生態功能服務和公共服務的公益性國家公園體制。國家公園能力建設投資由財政部以專項資金形式給予補助，國家公園科研及監測經費可以根據國家的相關規定積極爭取科研課題經費投資，或向國內外保護組織、科研院所等渠道籌集；同時，可探索建立國家公園建設的多元化投融資機制，充分發揮市場機製作用，綜合運用經濟、行政和法律手段，研究制定有利於國家公園建設的投融資、稅收等優惠政策，拓寬融資渠道，吸引各類社會資金和國際資金參與國家公園建設。

　　第四，在管理方式上，完善法律法規制度明確中央和地方事權。應結合我國國情建立切實可行的國家公園管理模式。根據不同區域國家公園特點，可建立不同的管理模式，如中央集權、垂直管理；中央主管、地方參與。地方政府可以參照國家公園的條件和原則，設立省立公園，以地方管理為主。

　　在法律法規方面，應開展立法研究，完善制度。建立國家公園體制是國家戰略，體現國家意志，應當立法予以規範，提供長遠性、根本性保障，依法界定各種類型自然保護區的管理制度、土地及相關資源資産的産權制度、特許經營制度、監督管理體制、運行保障機制等，從法律法規上理順整個自然保護的管理體制。

　　林業部門作為生態資源的主要管理者和保護者，將切實肩負起推動國家公園建設的神聖使命

　　建立國家公園體制涉及多個部門，情況十分複雜。但國家公園是以自然資源和自然生態系統為基礎，應當堅持以自然資源資産産權部門為主體。我國相關自然資源保護的多項法律法規，如《森林法》《野生動物保護法》等，賦予自然資源資産管理部門在森林、濕地、野生動植物資源等方面的管理職能。應配合“生態保護紅線”和自然資源資産産權制度改革，由資源資産管理部門以國有資源資産為主體的自然保護區等區域開展國家公園建設，逐步形成歸屬清晰、紅線落地、用途管制、定位發展、權責明確、監管有效的國家公園體系。

　　當前，應嚴格按照《決定》關於“堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”的要求，明確其範疇為全國主體功能區規劃中規定的“禁止開發區”，不允許另外提出其他概念，例如“自然文化遺産地”等，以免出現更嚴重的概念混淆，偏離《決定》精神，造成新的更大的問題。國家公園應經中央批准後進行試點，不宜下放到地方政府，以避免盲目跟風、一哄而起，搞成簡單的掛牌子工程，更不能把建國家公園等同於搞旅遊開發。

　　根據國家賦予的職責，林業部門在管理著森林生態系統的同時，還管理著濕地、荒漠兩大自然生態系統和以珍稀野生動植物為核心的生物多樣性保護，涉及國土面積80多億畝，佔國土陸地總面積的56%。林業部門建立的各類自然保護區數量佔全國的80%、面積佔全國的85%。在加強生態文明建設、保護自然生態系統、建設國家公園方面，負有重要責任。

　　林業部門將從國家戰略全局的高度，進一步學習關於生態文明建設的系列重要指示精神，切實擔負起自然生態保護中的神聖職責，依託現有自然保護區和國家森林公園、濕地公園、沙漠公園等，與相關部門積極推進國家公園體制建設，為建設生態文明和美麗中國、實現中華民族偉大復興的中國夢不斷創造更好的生態條件。（國家林業局野生動植物保護與自然保護區管理司）