《國務院關於扶持小型微型企業健康發展的意見》解讀一
推動精準扶持 提高小型微型企業生存質量

    針對為小型微型企業特別是新創小型微型企業發展中反映突出的困難和問題，《國務院關於扶持小型微型企業健康發展的意見》（國發【2014】52號，以下簡稱《意見》），在強調落實好已有的支持政策的基礎上，從財政扶持、稅收優惠、金融支持、公共服務、政策信息互聯互通等方面提出了十條政策措施，努力推動實現精準扶持，對提高小型微型企業“成活率”和生存質量，促進小型微型企業健康發展，鞏固商事登記制度改革成果，推動全面深化改革和經濟長期可持續發展具有重要的意義。

    一、更加關注小型微型企業初創期的困難和問題

    小型微型企業對增加就業、促進經濟發展、科技創新以及社會和諧穩定等方面都發揮著重要的作用。《國家工商總局全國小型微型企業發展報告》顯示，小型微型企業已佔到市場主體的絕對多數，已成為我國經濟持續穩定增長的基礎，截至2013年年底，小型微型企業達到1169.87萬戶，佔到企業總數的76.57%，若將個體工商戶納入統計，小型微型企業所佔各類市場主體的比重達到94.15%；小型微型企業也是社會就業的主要承擔者，我國新增就業和再就業人口的70%以上集中在小型微型企業。今年3月1日開始實施的商事制度改革，成效顯著，極大地激發了市場的活力和投資的熱情，全國新登記的市場主體數量快速增長，3-10月新登記的市場主體863.66萬戶，同比增長15.2%,平均每天新登記註冊3.5萬戶,其中絕大多數是小型微型企業（含個體工商戶）。在今年經濟形勢繼續下行的形勢下，就業增長仍然保持穩定的狀態，其中數量不斷增加的小型微型企業的作用是很重要的。實踐證明，小型微型企業已成為我國吸納新增就業的“主渠道”，從長遠看，在我國經濟新常態下，通過扶持小型微型企業，鼓勵大眾創業、萬眾創新，是頂住經濟下行壓力，提高我國經濟質量、效益，惠及民生，推動中國經濟持續發展的“重要一招”。

    但是，由於小型微型企業自身的特點、市場發育不完善、扶持措施不到位等原因，小型微型企業特別是大量新創小型微型企業的“成活”、發展面臨著許多困難和問題。工商總局的數據分析研究表明，企業一般在設立三年到七年最容易死亡，特別是頭三年，因此在小型微型企業的初創期給予階段性的扶持是非常必要的。商事制度改革極大地激發了社會投資創業的熱情，小型微型企業“新生兒”快速增加，大量存在，使這種必要性更加凸顯。雖然在《意見》中看不到“新創”、“新設立”的字樣，絕大部分的政策措施也沒有規定適用的時限，但是它的政策目標和政策措施確實是體現了對新創小型微型企業的特別關注，或者説對小型微型企業初創期的困難和問題給予了更多的關注和扶持解決。“扶持”和“支持”一字之差，體現了政策側重點的不同，在具體的條文上也都有所體現，目的就是要通過有針對性的政策措施，“扶上馬送一程”，保護新創小型微型企業的積極性，讓他們能夠進得來、經營好、留得住，健康發展，保護社會公眾投資創業的積極性，更好地釋放改革的紅利。此外，《意見》還首次明確了扶持小型微型企業的各種政策，適用於個體工商戶，這將有利於各地、各部門統一貫徹落實政策。

    二、進一步加大財稅支持和金融服務力度

    小型微型企業面臨的困難和問題很多，從稅收、資金、人才到技術創新、市場開拓、經營管理，涉及很多方面，但是缺資金、融資難，缺人才、用工難，缺場所、用地難，稅費高、負擔重，既是小型微型企業面臨的普遍困難和問題，更是新創小型微型企業面臨的突出困難和問題。2012年國務院頒布的我國第一個專門針對小型微型企業的政策文件，即《國務院關於進一步支持小型微型企業健康發展的意見》（國發【2012】14號），內容豐富，涉及面廣，總共二十九條，從財稅支持、緩解融資困難、創新發展和結構調整、市場開拓、經營管理、聚集發展、公共服務等七個方面提出了支持的政策措施。相比之下，《意見》只有十條，但是注重突出重點，集中針對小型微型企業面臨的稅收、融資、場地、用工、經營管理技能等方面的具體困難和問題，制定了相應的扶持政策，從政策措施手段上看，主要是進一步加大了財稅支持和金融服務的力度。在財稅支持方面，強調進一步落實結構性稅收優惠政策，按照有關規定免徵關稅，要求現有中小企業專項資金的使用向小型微型企業傾斜，按照規定給予社會保險補貼和相關費用減免，免費提供更多公共服務等。在金融服務方面，強調實施差異化政策措施，鼓勵拓寬融資渠道，要求進一步完善小型微型企業融資擔保政策，明確了各類銀行業金融機構優化服務支持小型微型企業的具體方向。

    這些政策措施針對小型微型企業特別是初創期小型微型企業的普遍特點和需求，一定程度上體現了以問題為導向的政策集中和整合。

    三、努力破解政策落實“最後一公里”難題

    近年來，黨中央、國務院高度重視小型微型企業的發展，出臺的扶持政策措施已經不少，但大量小型微型企業發展仍然面臨困難和問題，其中扶持政策措施不能很好落地是一個重要原因。今年，國務院派督查組分赴各地各部門了解中央一系列政策措施落實情況，同時，聘請中科院等機構對一些政策措施的落實情況進行第三方評估。從督查和評估的情況看，扶持小型微型企業政策發展的政策大多都存在受阻“最後一公里”的問題。一些政策頂層設計有了，指導性意見有了，但實施細則和配套政策不夠，造成不接地氣、銜接不暢。由於“最後一公里”未打通，一些優惠政策存在遭地方架空的問題，不少小型微型企業甚至都不知道國家有相應的優惠政策，效果大打折扣。小型微型企業政策的“最後一公里”問題，引起了黨中央、國務院的高度重視和社會各界的強烈關注。

    “最後一公里”問題特別突出，固然有小型微型企業量大面廣，“多、小、散”，個體差異大等客觀原因，但主要還是政策實施機制、標準、條件、程序方等面需要改進。《意見》是在總結近年來現有政策實施的基礎上制定的，指導思想之一就是要努力解決“最後一公里”問題，在這方面做出了一些新的制度創新和突破。《意見》對各地區、各部門提出明確要求，要把有關的政策明確細化了，對有關政策實施的流程、程序進行優化和簡化。《意見》第九條提出要建立支持小型微型企業信息的互聯互通機制和小型微型企業名錄。這將有利於解決信息不對稱的問題，一方面可以使企業集中地了解國家各類扶持、支持的政策措施，另一方面也有助於相關部門、機構了解企業的信用情況，放心地實施扶持、支持政策，有利於防範政策實施過程中的道德風險，為扶持政策精準落地、有效實施奠定良好的基礎。同時，《意見》更加注重運用市場化的手段來實施扶持政策。比如利用財政補貼引導各類投資基金投資小型微型企業，加大政府購買力度提供更多免費公共服務等。通過這些政策措施，把政府不便做、做不好的事情，交給市場去做，這樣可以放大財政資金的作用，為小型微型企業提供更加多元化的、專業的、優質的服務。為了提高扶持精準度和有效性，結合《意見》的貫徹實施，國務院要求抓緊研究修訂統一的小型微型企業認定標準，加強對新設立小型微型企業的跟蹤監測，這些都將很好地促進扶持小型微型企業政策措施的有效實施。此外，《意見》在重申、增加中央扶持政策措施的同時，再次強調了地方政府扶持小型微型企業發展的主體責任，幾乎每一條政策措施都包含了地方政府的責任和任務。小型微型企業大多依託本地資源和市場而存在，既在當地創造就業機會、增加當地居民收入，也滿足了當地社會消費的需要，對區域經濟社會發展和社會穩定具有重要意義，強調地方政府扶持小型微型企業發展的主體責任，對打通“最後一公里”，提高政策扶持的精準度和有效性也具有現實意義。 (國家工商行政管理總局 國家行政學院)