機關事業單位養老保險制度啟動
－－人社部有關負責人就貫徹實施《國務院關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》
有關問題進行解答

日前，國務院發佈《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱國務院《決定》），自2014年10月1日起實施。近日，人社部有關負責人就國務院《決定》的出臺背景和貫徹實施的相關問題進行了解答。 

問：企業職工早在上世紀末就實行了養老保險制度，而機關事業單位一直實行原來的退休制度，被稱為“雙軌制”。近年來，這成為社會高度關注的一個熱點問題。近日國務院作出了改革機關事業單位養老保險制度的決定，使這一改革終於開始“破冰”。為什麼現在推出這項改革？

答：國務院決定實施機關事業單位養老保險制度改革，是在全面深化改革背景下的一個重大舉措，也是改革條件逐漸成熟、社會共識逐漸凝聚的結果。可以從三個方面觀察分析這一改革的背景：

第一，“雙軌制”的形成有其特定的歷史成因。上世紀80年代以前，機關事業單位和企業職工的退休制度雖然也是分別按照不同政策法規執行的，但都是單位自己負擔退休費用，待遇確定和調整機制也大體一致，都是與計劃經濟相適應的。也就是説，那時，雖然也是“雙軌”，但矛盾不突出。黨的十二屆三中全會後，經濟體制改革轉向以城市為中心、以國有企業改革為重點。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，國有企業由原來的統收統支逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權；在這一背景下，再延續企業自管職工退休的制度，難以適應市場平等競爭的需要，也無法為廣大職工提供穩定、可靠的養老保障，由“企業保險”轉向“社會保險”迫在眉睫，勢在必行。因此，從80年代開始就進行了地方性改革探索。90年代以後，逐步在全國範圍建立了統籌互濟的社會化養老保險制度，均衡了企業之間的退休費用負擔，最終形成了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式。後來，這一制度又擴大到各類所有制企業和城鎮靈活就業人員等群體。到去年底，已覆蓋城鎮3.38億職工和退休人員。而機關事業單位，由於不像企業那樣處於經濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規範的公務員制度和事業單位人事管理制度，而養老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成“雙軌制”的歷史原因。

第二，“雙軌制”引發的矛盾愈益凸顯。機關事業單位現行退休制度實行近60年，對保障退休人員生活、穩定幹部隊伍，發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟的發展，也逐步暴露出一些矛盾。從制度內部看，主要有兩個問題：一是機關事業單位的退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區和單位，特別是一些基層事業單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付。二是機關事業單位工作人員退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現工作人員整個職業生涯的勞動貢獻。從全社會的角度看，也有兩個突出問題：一是由於制度模式不同，機關事業單位與企業之間養老保險關係相互轉移接續困難，制約了人力資源合理流動和有效配置。二是機關事業單位與企業之間的退休費（養老金）待遇確定和調整難以統籌協調，同類人員之間的待遇差距拉大，産生不平衡。

第三，在實踐探索中逐步積累改革經驗。自上世紀90年代以來，一些地區和行業對改革機關事業單位養老保險制度進行了探索，先後有28個省市開展了局部試點，全國約2100萬人參加。按照國家統一部署，部分科研院所和經營性文化事業單位相繼啟動“事業轉企業”改革。2008年，國務院決定在5個省市先行開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革配套推進。這些改革，由於沒有更高層次的整體設計，政策的統一性、規範性不足，因而並未從總體上、根本上改變現行退休制度；但把改革中的主要矛盾梳理得越來越清晰，也取得了一些局部經驗，應該説，為全面實施改革奠定了實踐基礎。

問：這次改革具有根本性、制度性特點，而不是局部的政策調整，牽動面很大，制定改革方案一定是個複雜的過程。請介紹一下國務院《決定》出臺的經過。

答：黨中央、國務院對機關事業單位養老保險制度改革問題高度重視，黨的十八大和十八屆三中全會明確提出要推進機關事業單位養老保險制度改革。按照這一決策部署，2013年3月以來，我部會同發展改革委、財政部、社保基金理事會、全國總工會組成部際研究工作小組，聯合開展養老保險頂層設計研究；同時委託國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國人民大學、浙江大學和國際勞工組織、世界銀行、國際社會保障協會7家國內外研究機構開展平行研究；還部署省級有關部門結合實際開展研究，形成了多項研究成果，其中包括機關事業單位養老保險制度改革的初步思路。此外，全國人大、全國政協也分別組織了專門調研。

2014年，按照黨中央部署，制定機關事業單位養老保險制度改革方案被列為全面深化改革的重點任務。我部會同有關部門對此集中進行了深入研究，總結地方探索和局部試點經驗，廣泛聽取各方面意見，反復測算論證，形成了改革方案。2014年11月16日和12月11日，國務院常務會議和中央政治局常委會先後審議通過了改革方案。今年初，印發了國務院《決定》。應該説，國務院《決定》的出臺，是集思廣益、群策群力的結果，從一個側面反映了國家重大決策的科學化、民主化進程。

問：社會上呼籲儘快解決“雙軌制”問題，焦點集中在社會公平性方面。從國務院行政主管部門的角度看，您認為這次改革的主要意義是什麼？

答：推進機關事業單位養老保險制度改革，是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進依法治國的決策在社會保障領域的具體實踐，也是我國養老保險體系建設的一項重大突破，具有里程碑意義。具體説，我認為是4個“有利於”：

第一，有利於統籌推進城鄉養老保障體系建設。黨中央把全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系作為全面建成小康社會的重要目標之一。近年來，隨著城鄉居民養老保險制度的全面建立，廣大農村和城鎮居民普遍參保，加上企業職工和其他就業群體，社會化的養老保險制度已經覆蓋了全國8.3億多人；只有5000多機關事業單位職工和退休人員游離在養老保險制度之外，成為制度全覆蓋的“短板”和“空白”。現在距離全面建成小康社會的目標期只有6年時間，改革機關事業單位養老保險制度，是加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設、確保實現第一個“一百年”目標的重大舉措。

第二，有利於促進機關事業單位深化改革。近年來，按照公務員法的規定，開始實行公務員辭職辭退制度，部分地區還開展了公務員聘任制試點；事業單位也正在加快分類改革，推行全員聘用制。建立統籌互濟、社會化管理的養老保險制度，有利於分散單位的退休費用負擔，確保機關事業單位養老金髮放，維護工作人員的合法權益，是形成能進能出、合理流動的用人機制的有力制度保證。

第三，有利於逐步化解“待遇差”的矛盾。正像你所説的，機關事業單位工作人員個人不繳費而享受較高水平的退休費、權利與義務不對應，成為近年來社會熱議的焦點矛盾之一。改革後，機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現制度公平和規則公平。

第四，有利於全面體現工作人員的勞動貢獻。將現行退休費計發辦法改為按繳費水平、繳費年限確定基本養老金待遇，多繳多得、長繳多得，能夠更加全面地體現機關事業單位工作人員整個職業生涯的勞動貢獻，進一步增強激勵性。

問：前不久，馬凱副總理在接受全國人大常委會詢問時提到，這次改革的基本思路是“一個統一、五個同步”，應該如何理解它的含義？

答：“一個統一、五個同步”是黨中央、國務院審議機關事業單位養老保險制度改革方案確定的基本思路。

“一個統一”就是：機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，都實行單位和個人繳費，都實行與繳費相挂鉤的養老金待遇計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。在此基礎上，形成城鎮職工和城鄉居民基本養老保險並行的兩大制度平臺，並可相互銜接，從而構建起完整的城鄉養老保險制度體系。

“五個同步”：一是機關與事業單位同步改革，避免單獨對事業單位退休制度改革引起不平衡。二是職業年金與基本養老保險制度同步建立，在優化保障體系結構的同時保持待遇水平總體不降低。三是養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，在增加工資的同時實行個人繳費。四是待遇確定機制與調整機制同步完善，退休待遇計發辦法突出體現多繳多得，今後待遇調整要綜合考慮經濟發展、物價水平、工資增長等因素，並與企業退休人員等群體統籌安排，體現再分配更加注重公平的原則。五是改革在全國範圍同步實施，防止地區之間出現先改與後改的矛盾。“五個同步”突出了改革的系統性和協調性，綜合平衡前後左右的各種關係，有助於形成社會共識，保證改革順利推進。

問：國務院《決定》有12條，其中許多有很強的政策性。能不能簡要梳理一下改革的主要政策？改革後，與原來制度相比有哪些重大變革？

答：改革的重點政策主要有9項，體現了一系列重大變革。

第一，改革的範圍。確定為按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員參加機關事業單位養老保險。這樣規定，與現行機關事業單位編制管理和經費保障制度是相適應的。納入改革範圍的單位和人員，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險，從而根本改變了制度模式，從單位保障變為社會保障。

第二，繳費的基數和比例。規定單位及其工作人員都要繳納養老保險費。單位按工資總額的20%繳費；個人按本人繳費工資的8%繳費，本人繳費工資高於當地職工平均工資3倍的部分不納入繳費基數，低於平均工資60%的以60%為基數繳費，即“300%封頂、60%托底”。個人繳費全部計入個人賬戶，統一計息。這與企業職工基本養老保險政策是基本一致的，有利於實現制度之間的銜接。這是養老保障籌資機制的重大變革，從較為單一的由財政供款為主的渠道變為單位和個人繳費、財政承擔養老保險基金的兜底責任的多渠道籌資，形成單位、個人、政府共擔的新機制。

第三，基本養老金待遇計發辦法。改革後，基本養老金待遇分為兩部分：一是基礎養老金，以社會平均工資和本人繳費工資的平均值為基數，每繳費1年計發1個百分點，即繳費年限越長，待遇水平越高。二是個人賬戶養老金，累計歷年個人繳費的本息，除以規定的計發月數。從國務院《決定》附件“個人賬戶養老金計發月數表”可以看出：同樣年齡退休的，計發月數相同，所以繳費越多，待遇水平越高；而同樣個人賬戶積累的，退休越晚，計發月數越少，即除數越小，因而待遇水平越高。這是對退休養老待遇確定機制的重大改革，由原來按“最終工資”的一定比例分檔計發退休費，改為主要按照本人歷年繳費多少、繳費期長短來計算養老金標準，工作人員的職務、工資變動可以精細計算到每年、甚至每個月，能夠充分體現個人全部職業生涯所作貢獻。這樣規定，也是與企業職工的基本養老金待遇計發辦法相一致的，更加公平，也更富有激勵性，有利於引導單位為每個職工、每個在職職工為自己將來養老保障依法履行繳費義務。

第四，改革前後待遇的銜接政策。總的原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。“老人”是指改革前已退休的人員，他們原待遇維持不變，並參加今後的待遇調整。“新人”是指改革後新參加工作的人員，他們將來退休時，基本養老金為基礎養老金與個人賬戶養老金兩部分之和。“中人”是指改革前參加工作、改革後退休的人員，是目前數量最大的群體。對他們“逐步過渡”的政策，主要是兩條：一是他們在改革前的沒有實行個人繳費的工作年限確定為“視同繳費年限”，將來退休時在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的同時，再依據視同繳費年限長短等因素發給過渡性養老金。二是設定一定期限的過渡期，在過渡期內實行養老待遇的新老計發辦法對比，“保低限高”，這樣，基本可以保證原有的待遇水平不降低。隨著“中人”逐漸退休、“新人”越來越多，過渡性的政策安排逐步弱化，新制度逐漸居於主體地位，體現了平穩過渡的改革方針。

第五，基本養老金待遇的調整。改革後，機關事業單位退休人員待遇調整不再與同職級在職職工增長工資直接挂鉤，而是與企業退休人員以及城鄉老年居民基本養老待遇調整統籌考慮。這也是一個重大變革，有利於避免相互攀比，逐步建立起兼顧各類人員的養老保障待遇調整機制。

第六，嚴格基金管理和監督。規定具備條件的省（區、市）可以從改革一開始就實行省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，並積極創造條件，加快向省級統籌過渡。機關事業單位養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，確保安全。

第七，養老保險關係轉續。規定參保人在機關事業單位養老保險制度內同一統籌範圍轉移，只轉養老保險關係，不轉統籌基金；在同一制度內跨統籌範圍轉移，或者在機關事業單位和企業之間轉移養老保險關係的，要在轉移個人賬戶累計儲存額的同時轉移部分統籌基金。無論哪種轉移方式，工作人員轉移前後的繳費年限（含視同繳費年限）連續計算，以維護其合法權益。這一政策，打通了機關事業單位工作人員橫向流動時養老保險關係難以轉續銜接的“瓶頸”，有利於促進人力資源的合理流動和優化配置。

第八，建立職業年金。職業年金在機關事業單位實施，資金來源由兩部分構成：單位按工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，兩部分資金構成的職業年金基金都實行個人賬戶管理。工作人員退休時，依據其職業年金積累情況和相關約定按月領取職業年金待遇。這有利於構建多層次養老保險體系，優化機關事業單位退休人員養老待遇結構。

第九，加強經辦服務。機關事業單位養老保險原則上實行屬地化管理。各地社會保險經辦機構按照國家統一的業務經辦流程和信息系統，開展經辦管理服務，普遍發放社會保障卡，退休人員基本養老金由社保機構確保按時足額支付，提供方便快捷的服務，從而更好地保障退休人員的基本生活和合法權益。

問：國務院《決定》已經發佈，實施中還會有什麼矛盾？還要注意哪些問題？

答：國務院《決定》確定了機關事業單位養老保險制度改革的基本制度和主要政策，在貫徹落實中還會遇到許多具體問題，必須切實加強領導，精心組織實施。當前，最重要的是要解決好4個問題：第一，堅持循序漸進、穩步推進改革的原則。改革是個長期的過程，不可能一蹴而就。當下，先集中解決機關事業單位與企業養老保險制度不統一的問題，邁出制度並軌的決定性一步，緩解突出矛盾，再結合頂層設計，逐步完善相關政策，理順各方面關係，實現養老保險制度的可持續發展。第二，我國地區發展差異大，各個行業、各類單位情況複雜。國務院《決定》是管總的，具體到一個地區、一個行業、一個單位，還要依據實際情況細化政策措施。比如，“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的原則確定了，但涉及各個層級、任職時間早晚不同的各種情況也要平穩銜接。這些，都需要各地區、各部門在統一制度的框架下，週密制訂具體實施辦法。第三，要統籌兼顧。機關事業單位養老保險制度改革是當前重點任務，必須下大氣力抓好。但同時要考慮其他相關群體的政策安排。這次，國務院統籌安排提高企業退休人員和城鄉居民基本養老金標準，還大幅度增加了對城鄉居民基本醫保的財政補助標準，綜合平衡各方面利益關係，增強改革的協調性、系統性。第四，加強宣傳，引導廣大幹部職工和社會各界正確認識改革的重大意義和主要政策，了解支持改革，主動參與改革。各級人社部門作為政府社會保險主管機關，將深入調查研究，了解實際情況和改革中出現的新問題，不斷完善政策措施，使這項重大改革順利實施。