把信訪納入法治化軌道

舒曉琴

黨的十八屆四中全會《決定》（以下簡稱《決定》）提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”。中央作出的這一重大決策部署，抓住了信訪工作的關鍵，明確了信訪工作制度改革的方向，是做好新時期信訪工作的基本遵循，需要我們深刻領會和牢牢把握。 

以法治思維引領信訪工作制度改革

信訪工作制度是中國特色社會主義民主制度的有益補充。我們應從政治和全局的高度認識信訪工作的本質屬性和發展要求，堅定做好工作的制度自信，增強深化信訪工作制度改革的行動自覺。

深化信訪工作制度改革需要法治定向。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”，明確了信訪工作制度改革的要求和重點；四中全會從法治高度，明確了信訪工作制度改革的方向是“把信訪納入法治化軌道”。我們要把改革精神和法治精神統一起來，把深化信訪工作制度改革同全面推進依法治國結合起來，從推進國家治理體系和治理能力現代化的大局高度來把握，從創新有效預防和化解社會矛盾、維護群眾合法權益體制機制的實踐深層來突破，推動信訪工作創新發展。

攻克信訪工作制度改革難點需要法治破題。當前，群眾通過信訪渠道反映問題的意願仍很強烈，“信訪不信法”“信上不信下”等現象依然存在，信訪工作中存在的外延過大、工作失范以及一些涉及體制機制的深層次問題，制約著信訪工作職能作用的有效發揮。這要求我們必須善於用法治思維來審視當前信訪工作，處理好維權與維穩的關係；用法治思維來分析引發信訪問題的深層次原因，處理好治標與治本的關係；用法治思維來明晰信訪工作職責，處理好信訪部門與責任主體的關係，努力構建高效規範、和諧有序的信訪工作新格局。

檢驗信訪工作制度改革成效需要法治衡量。信訪工作制度改革成功與否，要看信訪工作是否在法治化軌道上運行。具體而言，就是以法治為衡量尺度，檢視開展信訪工作是否于法有據，解決問題是否依法依規，群眾表達訴求是否依法有序，群眾合法權益是否得到依法維護。通過一以貫之地厲行法治，培育依法信訪的法治觀念和法治信仰，形成有利於做好信訪工作的法治風尚和法治環境。

以法治方式解決矛盾和問題

信訪工作是維護群眾合法權益的重要渠道。只有在法治軌道上運用法治方式，才能充分發揮好職能作用。

嚴格實行訴訪分離制度。一段時間以來，訴訟與信訪交叉、法內處理與法外解決並存，既損害司法權威，也影響正常信訪秩序。實行訴訟與信訪分離，有利於維護國家的法律權威和法治生態，有利於積極、穩定、可持續地保障群眾合法權益，有利於信訪工作的健康有序發展。對此，信訪部門要積極支持政法機關依法處理涉法涉訴信訪問題，尊重政法機關依法作出的結論；在黨委和政府統一領導下，及時了解掌握有關社會動態和社情民意，與有關職能部門一起做好教育疏導、幫扶救助和矛盾化解等工作。

嚴格貫徹法定救濟規則。通過訴訟、仲裁、行政復議等法律途徑解決群眾訴求，對於落實有權處理信訪問題責任主體的責任、加強國家機關的層級監督、釋放體制內糾錯的良好效應以及引導群眾養成尊法守法意識等，都具有重要意義。對群眾反映的問題，有關職能部門應按照職責範圍梳理甄別，確定解決訴求的責任“歸屬”、時限承諾等，細化解決訴求的工作流程，明確解決訴求的職責清單，讓群眾知道“誰來辦”“怎麼辦”。對應當通過法定途徑解決的，應告知信訪人依照有關法律、行政法規規定程序向有關機關提出；對屬於本級人民政府或者其工作部門處理決定的信訪事項，受理後要及時轉送並督促有權處理的行政機關妥善解決群眾合理訴求。

嚴格依法維護群眾權益。按“群眾訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理”的要求，推動責任主體認真負責地解決群眾訴求。注重分類研究群體性利益矛盾，屬於法規政策不落實的，加大督查力度，確保落實到位；屬於訴求不合理不合法的，做好政策解釋和思想疏導工作，打消其不切實際的預期。同時，組織動員社會力量參與，不斷完善黨代表、人大代表、政協委員聯絡群眾制度，充分發揮人民團體和社會組織的積極作用，建立健全律師、心理諮詢師等專業人員承擔公益性服務的保障機制，推動化解疑難複雜信訪問題。

建立法律政策與化解矛盾的良性互動。當前，大量社會矛盾通過信訪渠道反映出來，利益訴求日趨多樣化和複雜化，必須善於通過法治視角來研究和化解。以群眾信訪為晴雨錶，充分利用“信訪大數據”，圍繞黨委政府重大決策、重點工作，研究提出完善政策、改進工作的意見建議。通過解決一個信訪問題，舉一反三，深入研究“立改廢釋”的措施，利用政策法律推動信訪問題成批解決。對於過時的政策法規，及時清理廢止；對於不完善、不連續、不銜接的政策法規，進行研究調整；對於準備出臺的新政策，進行嚴格的合法性審查。

以法治意識引導群眾表達訴求

訴求表達是憲法和法律賦予公民的基本權利。公民意識和法治意識的統一反映在信訪工作領域，就是群眾通過信訪方式表達訴求，必須在法治軌道上、法制框架內、法定渠道中進行。

暢通和拓寬訴求表達渠道。優化民生熱線、綠色郵政、視頻接訪、信訪代理等傳統信訪渠道，構築網上信訪新平臺，搭建起群眾反映訴求的“信、訪、網、電”多元化、立體式信訪渠道，讓群眾切身感受到維護權益途徑更加便捷有效。推進領導幹部定期接訪下訪和部門聯合接訪制度化、常態化，整合資源、匯聚力量，推動化解疑難複雜信訪問題和信訪積案，提高依法解決問題的質量和效率。

落實和壓實依法逐級走訪。《信訪條例》對逐級走訪有明確規定。這是嚴格辦理責任、提高信訪效率、建立信訪秩序和降低信訪成本的集中體現，也是依法信訪的重要環節。對採取走訪方式的信訪群眾，應引導其到依法有權處理的本級或上一級機關設立或指定的接待場所表達訴求、主張權利，壓實各級行政機關履行程序性、實體性辦理責任，推動來訪事項在應有層級得到有效解決，樹立基層更直接、更及時解決問題的工作導向。對工作敷衍塞責、推諉扯皮、弄虛作假而造成群眾越級走訪甚至釀成極端事件的，要依據信訪工作紀律處分相關法規，落實“誰製造問題、誰承擔責任、誰受到追究”的問責機制。

加強和改進信訪行為引導。綜合運用傳統媒體和新媒體手段，深入宣講、解讀信訪法律法規和信訪知識。採用群眾喜聞樂見的語言，講述身邊信訪故事；運用以案説法等方式，引導群眾正確認識信訪權利和實現權益的途徑，提高群眾尊法、守法、用法的意識。對那些以反映訴求為名聚集滋事、擾亂秩序等違法行為，要按相關法律規定嚴肅處理，堅決防止形成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤導向。

以法治建設適應信訪工作新格局

把信訪納入法治化軌道，需要密織法律之網，強化法治之力，充分依靠健全完善的信訪法律制度體系。必須在信訪工作中立規矩、講規矩、守規矩，明確信訪工作職能定位，全面推進“陽光信訪”，解決職責不清、工作隨意、辦理不透明、效率不高等問題，形成與時代特徵、法治要求、群眾期待同頻共振的信訪工作新格局。

創造良好法制環境。推動憲法規定的建議權、批評權、申訴權等公民基本權利以及國家機關及其工作人員保持同人民群眾聯絡等義務在信訪法律制度體系中得到貫徹，在信訪工作中體現憲法和法律至上、依法治國的基本精神。同時，把中央關於信訪工作制度改革的安排部署及時轉化為相關法律和制度；把各地各部門在工作中探索的成功經驗和做法從法律層面進行總結提煉，用以規範工作、指導實踐，為信訪工作科學發展奠定法制基礎。

提供有力法律保障。經過多年信訪法治化建設，目前已形成以《信訪條例》為主體性法規，以制度文件為支持，以各地各部門地方性法規、規章和制度為銜接配套的信訪工作法律制度體系。但是，這個體系還不完備，如一些規範性文件雖帶有全局性、指導性，但並不是國家法律；作為信訪工作唯一的行政法規，《信訪條例》雖發揮了積極作用，但也存在位階較低、覆蓋面窄、相關規定過於原則等問題，難以適應新形勢新任務新要求。信訪工作迫切需要一部核心的、基礎性的法律來統領，推動形成一個邏輯嚴謹、相互配套、覆蓋廣泛的信訪工作法律制度體系，確保信訪工作能在法制框架內依法有序運行。

規範信訪工作職能與信訪事項受理辦理。進一步明確信訪工作職能定位，厘清職責邊界，明晰權責清單，堅持法定職責必須為、法無授權不可為的原則，發揮好了解社情民意、匯集意見建議，分析穩定風險、評估政策得失，排查矛盾隱患、解決合理訴求等職能作用。從加強初信初訪和初次網上投訴事項的受理辦理抓起，逐環節建章立制，確保信訪事項受理辦理全過程要素齊全、清楚明晰。按照《信訪條例》規定時間受理辦理，提高受理辦理工作效率。依法終結信訪事項，認真負責做好復查復核，對爭議較大的復查復核信訪事項，採取實地調查、公開聽證、會商評議等方式，提高公信力。

規範信訪政務信息公開與信訪考核督查。全面推行開放、動態、透明、便民的“陽光信訪”工作機制。用信息化促進規範化，依託互聯網建立全國網上信訪信息綜合平臺，構建“信息網上錄入、流程網上管理、活動網上督查、績效網上考評”的信訪工作新模式。制定科學管用的考核評價辦法，以推動信訪問題及時就地解決為原則，以信訪事項及時受理率、按期辦結率和群眾滿意率為考核重點，合理設置考核項目和指標。對督查督辦工作原則、方式方法、必經程序做出全面規範，在對未按程序規定或時限要求辦結信訪事項開展常規性督查的基礎上，對群眾評價不滿意的典型信訪個案，進行實地督查；對涉及面廣、帶有共性的突出問題，實行聯合督查；對特別重大、久拖不決的複雜問題，提請列入黨委政府督查機構督查範圍，嚴格執行信訪工作責任追究制度。（作者為國務院副秘書長、國家信訪局局長）