近日，全國人大常委會委員、全國人大財政經濟委員會副主任委員尹中卿發表《地方債問題如何標本兼治》的專題文章，提出“改革開放以來特別是應對國際金融危機衝擊以來，我國地方債急劇膨脹，已經引起各方面廣泛關注。地方債既涉及財稅體制，也涉及金融體制，不僅是經濟問題，而且也是社會和政治問題。” 

　　文章充分體現了黨的十八屆三中、四中全會的改革思想和近期國發43號和國發45號文的意見，系統論述了我國治理地方債的思路對策。其中，大量涉及事權財稅改革、預算改革、融資平臺清理、加快推進PPP融資模式等改革內容。這些改革的系統佈局以及深入實施，將對我國近30年以來逐步形成的交通投融資政策産生重要影響。

　　今後，在交通發展中，無論是資金來源、投入，還是使用和監管，都將發生巨大變化。表面看，交通行業面臨資金嚴重短缺的挑戰；深入看，交通行業也面臨建立長期穩定資金來源新機遇。將挑戰轉化為機遇，需要我們認真學習十八大改革精神，深刻理解改革實質，系統研究積極響應，努力全面建立符合新時期改革要求和行業發展特點的新的交通融資政策和相應的運行機制，確保行業的健康持續發展。為此，特將尹文觀點與交通行業特點相結合進行解讀。

　　近期化解地方債的治標之策及建議

　　強化金融監管約束：設置金融機構地方債比重上限，強化政府信用評級，全覆蓋表外融資監管，嚴格限制與地方政府有關聯關係的金融機構投資。

　　影響和建議：對地方經濟水平不高、財力承受力低、政府債務規模大地區的交通建設有較大影響。地方政府要權衡交通發展和負債能力的關係，做好交通發展規劃。

　　強化分類管理和限額控制：建立地方債風險監控和預警機制，統籌債務餘額、增量債務控制指標，加強對存量的監管和預警，實現債務管理公開透明。

　　影響和建議：交通債務是地方債的重要組成。各級政府交通主管部門也應根據發展需要和現實情況，對地方債中的交通債務的餘額、增量進行摸底測算，做到合理負債、風險可控。

　　建立債務追蹤審查機制：加快建立政府綜合財務報告制度，編報地方政府資産負債表，地方債收支分門別類納入全口徑預算管理，接受地方人大和社會監督。

　　影響和建議：交通債務將要納入地方政府全口徑預算管理，意味著交通發展要與其它公益性支出“爭奪有限的財政資源”，要求各地切實做好交通發展謀劃和資金測算，積極爭取人大和公眾支持。

　　建立有效的償債機制：按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則，明確舉債主體責任，建立償債準備金制度，實行專戶管理，確保地方政府成為最終償債主體。

　　影響和建議：現金流不足的地方政府，會大大減少舉債規模，對於完全由公共財政支出的純公益性交通基礎設施和交通基本公共服務會有一定影響，特別是在“吃飯財政”地區。

　　加強地方政府償債能力：推動地方政府出售、轉讓國有資産（基礎設施），允許資不抵債的平臺、城市銀行、控股企業破産和重組，使償債責任落到實處。

　　影響和建議：一些地方已經開始出售高速公路等交通基礎設施資産以減緩政府債務壓力，如何加強對這些資産運營服務的監管將是一項重要工作。

　　指導監督地方制定債務風險化解方案：增強風險意識、採取有效措施、逐步降低債務風險，避免地方債務風險跨地區、跨領域流動。

　　影響和建議：交通行業債務規模較大，應積極研究行業的債務風險問題，並對各級政府提出逐步化解債務風險的對策建議。

　　設置債務規模上限：根據地方經濟和財力水平，審核合理舉債主體，設置債務特別是新增債務規模限額，風險較高地區實行債務逐筆審批制。

　　影響和建議：公益性交通基礎設施建設和交通基本公共服務支出要按事權劃分全部納入各級政府公共財政預算，財政資金有限，因此，地方交通發展應積極申請地方債支持。

　　拓寬直接融資渠道：創新金融服務和産品，多渠道推行股權融資。對於有一定收益的公益性事業，主要通過發行市政債券融資，完善投融資平臺公司債、企業債市場。

　　影響和建議：有一定的公益性交通基礎設施（如收費公路、場站、園區）和交通公共服務（如農村客運）可以通過申請交通專項債、企業債等方式擴大直接融資來源、降低融資成本。

　　放寬市場準入：鼓勵民營企業進入各個領域，鼓勵社會資本，通過PPP、BOT、BT特許經營等方式參與基礎設施、城市公用設施的投資和運營。

　　影響和建議：PPP、BOT、BT特許經營等方式在交通基礎設施領域有了大量的實踐，但相應的法律法規、技術標準、行業規範等極度欠缺，需要儘快建立制度框架，應對改革需要。

　　做好地方債投向審查：債務資金只能用於基礎性和公益性項目，不能用於政績工程和市場化項目，完善地方債決策機制和投資項目審批流程。

　　影響和建議：交通領域投資項目寬泛，尚未作出嚴格的性質界定。例如：收費公路、港口、綜合樞紐等是否都是基礎性和公益性項目均無定論，影響債務性資金來源。

　　強化地方債使用監管：建立“中長期政府資金支出規劃和經濟成效與債務風險水平”的聯動考評機制，根據輕重緩急和財力確定投融資方案，防止盲目投資。

　　影響和建議：交通的中長期規劃中，要區分出公益性項目的資金需求，並與其它公益性項目一起由地方統籌安排。過去的“上級補貼調動下級配套積極性”的政策已經不適應新的情況。

　　探索債務籌措與使用挂鉤機制：優先組織本地居民籌集基金和信託資金投資本地的公益性基礎設施建設和運營項目。使本地居民能夠享受優質資産帶來的良好長期收益。

　　影響和建議：這個措施對交通項目是一把雙刃劍，因當地居民了解當地情況，所以對社會效益和經濟效益都好的項目是非常有利的，對邊遠高速公路融資是不利的。

　　長期化解地方債的治本之策及建議

　　推進市場化改革：盡可能創造市場化的風險化解制度，培育和促進形成市場力量自主管理風險。

　　影響和建議：我國絕大部分高速公路公司都是國有企業，大量債務在理論上是企業債務，實際上由於企業承擔了很多政府指令性項目（財務收益差而地方政府迫切要求建的項目），這些債務的實質也是政府或有債務。今後，收費公路將嚴格劃分政府和市場界限，政府不得干預企業的投資行為。

　　轉變政府職能：將地方政府從全能型政府轉變為有限政府，從以經濟建設為中心的公司化政府轉變為以社會管理為中心的公共服務型政府。

　　影響和建議：財政性資金只能投入到公益性基礎設施和公共服務上。以引導企業發展給予的各類補貼有違市場公平競爭。政府對企業的引導和鼓勵應該更多通過稅收政策來實現。

　　完善績效考核體系：對地方政府進行全方位考評，引導政府轉變行政方式；硬化預算約束，防止不切實際盲目投資；嚴格問責制度，把領導幹部任內借債作為硬指標，責任到人、離任審計。

　　影響和建議：此舉一方面將大大降低地方政府不顧實際盲目建設的風險，一方面也會改變交通發展的慣性，特別是西部地區正處於加快建設的時期，過快或過慢的建設速度都有較大風險。

　　完善法律框架：修訂《預算法》有關地方政府債券發行的條款，賦予地方政府有限度、有控制的舉債融資權，建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度。

　　影響和建議：過去交通發展特別是公路發展主要依靠行業貸款，今後要將行業行為轉變為政府行為，將貸款轉為政府舉債，交通發展的速度會受影響，但是財務成本會降低，發展質量會提高。

　　嚴格實行法治：不斷強化法律法規實施，有法必依、執法必嚴、違法必究。

　　影響和建議：各級交通行業都是同級政府的組成部門，在交通投融資活動中必須處理好與政府的關係、與市場主體的關係，必須依法辦事。過去不規範的直接融資或為企業提供擔保或干涉企業投資的行為都應堅決停止，要嚴格按照法律法規來執行。不要再試圖打“政策擦邊球”。

　　強化行政監管：對政府舉債要強化監管特別是監察監督和審計監督；強化人大、政協和公眾監督，逐步將地方債管理及其風險防控化解納入法治軌道。

　　影響和建議：監察監督和審計監督已經普遍推行，人大監督和公眾監督也會勢在必行。交通行業應建立主動向人大和公眾宣傳交通發展規劃目標的制度，主動接受監督。

　　增加地方財力：理順中央與地方事權關係，重構公共財政的基本框架。理順中央與地方收入劃分，完善地方稅體系，培育地方稅主體稅種，擴大地方稅基，增加地方財力，確保地方政府穩定收入。

　　影響和建議：地方政府將不斷增加財政能力。交通行業應對行業可持續發展所需要的財政性資金及增長態勢及早向當地政府和人大積極彙報，努力建立公共財政框架下交通發展的穩定資金來源。

　　適當上移事權：以基本公共服務均等化為導向，以受益範圍和提高效率為原則，合理界定各級政府在教育、基本醫療社會保障等公共服務方面的事權支出責任，明確不同層級政府的支出責任。

　　影響和建議：公共財政對應公共服務。交通領域首先應界定需要公共財政支出或補助的公共服務事項，然後按照一定原則明確各級政府的交通事權。除基礎設施外，要特別關注交通基本公共服務。

　　完善財政轉移支付制度：減少專項轉移支付、擴大一般性轉移支付，完善城鄉基本公共服務補貼辦法，促進各級政府縱向和橫向財力格局基本均衡。

　　影響和建議：交通領域中，中央事權委託地方履行的可通過專項轉移支付，其它補貼將納入一般轉移支付。還要重視實現交通基本公共服務（如公交、農村客運）的補貼方法等制度建設。

　　完善土地使用制度：制定公開透明的土地利用規劃，逐步形成城鄉統一的建設用地市場。

　　影響和建議：表面看，這項制度一方面會繼續增加交通基礎設施建設成本，另一方面可能也會影響一些項目的融資（一些財務效益不好的項目多以沿線土地為擔保，或以沿線土地升值為收益）。更深刻的影響是：規劃作為強制性的公權力，其制定和修改必須遵循民主程序，必須依法制定。

　　完善資源出讓制度：將目前一次批租50年或70年土地使用權，一次賣掉礦産資源開採權，一次出讓公共資源使用權，改變為“年租制”實現資源收益代際平衡。

　　影響和建議：一方面，對公路、場站、港口建設用地可能有一定影響；另一方面，也可以將高速公路收費權理解為公共資源使用權，將一次確定收費期改為“長期限、低收費、定期評估”新制度。

　　完善融資平臺管理制度：加強對地方融資平臺公司的規範治理，消除政府對融資平臺的行政干預，完善法人治理結構；統一整合、清理各類融資平臺，推動平台資産證券化，盤活平台資産。

　　影響和建議：各級地方的融資平臺大都與交通有關，交通資産是相對較好的資産，也是各地首要考慮的盤活對象。資産盤活轉讓後如何確保安全高效使用是應該儘早考慮的問題。（交通運輸部規劃研究院戰略與政策研究所所長徐麗）