工商總局關於深入推進依法行政的意見

工商法字〔2015〕24號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、副省級市工商行政管理局、市場監管部門，總局機關各司局、直屬單位：

    黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》對全面推進依法治國進行了部署，提出了關於依法治國的一系列新觀點、新舉措，對新形勢下加強法治政府建設提出了明確要求。為貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，現就深入推進工商行政管理和市場監管部門依法行政，提出如下意見：

    工商行政管理和市場監管部門作為政府的市場監管執法部門，執行的法律法規多，工作涉及面廣，社會影響大，在全面推進依法治國、深入推進依法行政中承擔著重要的職責。工商行政管理和市場監管部門要緊緊圍繞黨的十八屆四中全會關於全面推進依法治國的總目標，深入推進依法行政，加快工商行政管理和市場監管法治建設，努力建設完備的工商行政管理和市場監管法治規範體系、高效的工商行政管理和市場監管法治實施體系、嚴格的工商行政管理和市場監管法治監督體系、完善的工商行政管理和市場監管法治教育體系、有力的工商行政管理和市場監管法治保障體系。

    一、深入推進科學立法、民主立法，加快建設完備的工商行政管理和市場監管法治規範體系

    1.積極開展立法立規工作。

    各級工商行政管理和市場監管部門要加強對立法立規中重大問題的研究，規章和規範性文件制定中的重大問題要及時向各級黨組（委）彙報。加強法制機構對立法立規和制度建設的組織協調，建立健全法制機構和各內設機構共同參與的立法工作機制，對重大立法項目，法制機構要提前介入。完善規章和規範性文件合法性審查機制，未經合法性審查的不得發佈實施。各地工商行政管理和市場監管部門要立足本地實際，積極向地方人大、政府報送涉及工商行政管理和市場監管職能的立法立規項目，積極參與涉及工商行政管理和市場監管職能的地方性法規、地方政府規章和重要規範性文件的制定、修改工作。

    2.著力提高立法立規質量。

    加強對立法項目的研究論證，擬列入立法工作計劃的立法項目，應當提交立法必要性等重點問題的研究論證報告，重大立法項目法制機構要主動進行前期課題研究。加強對立法計劃的督促落實，對立法工作計劃確定的立法項目，起草部門要抓緊工作，及時報送送審稿，送審稿要做到結構合理、條理清楚、用語規範準確，有關意見應當協調一致，對不符合要求和不成熟的送審稿，法制機構應當退回起草部門。建立立法計劃執行情況評估機制，把各起草部門完成立法計劃的情況，作為編制下一年度立法計劃的重要參考。健全立法立規公開徵求社會公眾意見制度，完善向下級工商行政管理和市場監管部門徵詢立法意見制度，探索建立立法定向徵求法制工作基層聯絡點意見制度。

    3.繼續推進商事制度改革法律法規的完善。推動企業名稱和經營範圍登記、市場主體退出機制等方面的法律法規規章的修改完善，推進登記註冊制度便利化。積極配合有關立法機關，推進“先照後證”改革涉及的法律法規的修改工作。按照國務院推進工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”的改革部署，推進有關法律法規規章的制定、修改工作。

    4.正確處理立法立規和改革創新的關係。堅持“先立後破、立法先行”，做到重大改革于法有據。各級工商行政管理和市場監管部門研究改革方案和改革措施時，必須同時考慮改革涉及的立法工作。實踐證明行之有效的，要及時提出立法建議。實踐條件還不成熟，需要先行先試的，要按照法定程序取得授權。

    二、堅持嚴格規範公正文明執法，加快建設高效的工商行政管理和市場監管法治實施體系

    5.推進職能權限法定化。推進工商行政管理和市場監管部門的機構、職能、權限、程序、責任法定化，堅持法定職責必須為、法無授權不可為。積極推行權力清單和責任清單制度，明確權力邊界。

    6.切實規範執法主體。完善行政執法人員持證上崗和資格管理制度。嚴格執行《工商行政管理執法證管理辦法》，未經工商行政管理執法資格考試合格，不得授予工商行政管理執法資格，不得從事工商行政管理執法活動。

    7.嚴格規範執法行為。堅持以事實為依據，以法律為準繩，重點規範行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查等執法行為。在企業登記、競爭執法、網絡監管、廣告管理、消費維權、商標註冊等執法活動中要堅持嚴格、規範、公正、文明執法，處理違法行為的手段和措施要適當適度，堅決杜絕“人情案”、“關係案”。

    8.嚴格落實執法程序。認真貫徹落實《工商行政管理機關行政處罰程序規定》等執法程序規定，探索建立執法全過程記錄製度，明確具體操作流程。嚴格執行重大執法決定法制審核制度，對社會關注度高、影響比較大的企業登記、反壟斷、網絡監管、商標監管等方面的執法決定進行法制審核，加強和改進行政處罰案件核審工作。嚴格落實《國家工商行政管理總局關於工商行政管理機關正確行使行政處罰自由裁量權的指導意見》等自由裁量權基準制度，進一步規範自由裁量權行使。

    9.嚴格實行行政執法公示制度。各級工商行政管理和市場監管部門要按照《企業信息公示暫行條例》和《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規定》等要求，紮實推進行政處罰決定書全文和行政處罰信息摘要的公開工作，自覺接受當事人和全社會的監督。未依法履行信息公示職責的，依照《企業信息公示暫行條例》等規定追究責任。

    10.積極創新市場監管機制。加強信用監管，嚴格落實企業信息公示、經營異常名錄、嚴重違法企業名單等制度，推進與有關行政部門和司法機關建立聯合懲戒機制。積極推進建立以隨機抽查為重點的市場檢查制度，形成適應工商行政管理改革新常態的市場監管新機制，促進寬進與嚴管並重。大力推動移動互聯、大數據、雲計算、物聯網等先進技術與工商行政管理和市場監管業務的全面融合，提高執法規範化、現代化水平。

    11.強化統一執法。進一步強化系統凝聚力，以高度的使命感、責任感自覺維護工商行政管理和市場監管執法的統一性和權威性，切實防止地方保護。各地要嚴格貫徹落實總局改革發展等工作部署，不折不扣把各項工作要求執行到位。尤其是在分級管理、綜合執法、機構調整的地方，要強化執法統一，嚴格執法辦案標準，統一規範執法程序和執法文書。省級工商行政管理和市場監管部門在體制調整後要繼續保持和加強對下級機關業務指導。

    12.充分發揮工商行政管理市場監管主力軍作用。突出工商行政管理部門市場監管基本職能，工商行政管理各項工作只能加強，不能削弱。推進綜合執法的地方工商行政管理和市場監管部門，要在當地黨委政府以及上級工商行政管理和市場監管部門的領導下，保證工商行政管理法律法規規章及各項工作落實到位。適應改革新常態，充分認識主體準入、事中事後監管、消費維權等各項工商行政管理工作在維護良好市場秩序中的突出地位，切實發揮工商行政管理市場監管主力軍作用。

    13.加強與司法機關信息交流合作。各級工商行政管理和市場監管部門要完善行政應訴制度，加強與各級人民法院的信息合作，完善各級工商行政管理和市場監管部門協助人民法院執行工作。健全行政執法和刑事司法銜接機制，建立與公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度。

    三、強化對行政權力的制約和監督，加快建設嚴格的工商行政管理和市場監管法治監督體系

    14.強化行政執法監督。執法監督是維護市場監管執法統一性、權威性、有效性的關鍵。要進一步強化執法監督，完善並落實執法監督有關規定，突出對行政許可、行政處罰、行政強制中的立案銷案、查封扣押、自由裁量權行使、涉案財物管理等重點環節的監督制約，著力解決行政不作為、亂作為、處罰畸輕畸重等問題，減少行政執法的隨意性。

    15.加強上級機關對下級機關執法行為的監督。完善案件評查、執法檢查、法治建設評價等常態化執法監督方式。建立大要案和跨區域案件執法監督制度，上級機關在必要時發出執法監督通知書，要求下級機關就案件辦理情況作出説明。建立區域性、系統性風險等重大案件執法監督函告制度，上級機關可以就行政執法工作存在的普遍性問題或者區域性風險向下級機關發出執法監督意見書，提出改進工作的意見和建議。上級機關對下級機關落實執法監督通知書、執法監督意見書等情況進行通報，並納入法治建設評價指標的重要內容。上級機關應當支持下級機關克服地方保護主義對執法活動的干預。

    16.嚴格依法履行行政復議職能。各級工商行政管理和市場監管部門應當嚴格按照《行政復議法》的規定履行行政復議職能，厘清信訪、投訴、舉報、政府信息公開與行政復議的法律界限，著力解決行政復議中存在的共性問題。上級機關應當運用行政復議意見書、行政復議建議書等形式指導下級機關做好行政執法工作。下級機關要依法履行行政復議決定，及時反饋對行政復議決定及意見、建議的落實情況。

    17.主動接受社會監督。紮實做好政務公開工作，認真貫徹落實《政府信息公開條例》，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，全面推進政務公開。涉及公民、法人或者其他組織權利和義務的規範性文件，要按照政府信息公開要求和程序予以公開，沒有公開的，不得作為執法依據。嚴格落實《信訪條例》，依法依規對涉訴、涉訪申請人做好告知與疏導工作。加強各級工商行政管理和市場監管部門網站和企業信用信息公示系統建設，推進政務公開信息化。

    18.強化責任追究。嚴格落實黨風廉政建設主體責任和監督責任。按照《工商行政管理機關行政執法過錯責任追究辦法》等規定，完善糾錯問責機制，嚴格確定不同崗位執法人員的執法責任。

    四、提高行政執法隊伍能力和水平，加快建設完善的工商行政管理和市場監管法治教育體系

    19.強化領導幹部法治思維和法治意識。完善廣大幹部特別是領導幹部學法用法制度，把憲法和相關法律法規列入各級工商行政管理和市場監管部門領導班子學習內容，列為總局行政學院、地方工商行政管理和市場監管部門舉辦的學習培訓的必修課，教育和引導行政執法人員牢固樹立社會主義法治理念，恪守職業道德，做到忠於法律、捍衛法律、嚴格執法、敢於擔當。把能不能遵守法律、依法辦事、依法行政作為考察幹部重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法行政能力強、在堅持依法辦事上做出實績的優秀幹部。

    20.提高行政執法隊伍依法履職能力。著力提高行政執法隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，建設一支忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律的工商行政管理和市場監管行政執法隊伍。加強法治教育培訓，提高行政執法人員依法行政的能力和水平。探索與法學院校、法學研究機構建立人才合作培養機制。各級工商行政管理和市場監管部門要全面建立法制機構，把政治素質高、法律素養好、工作能力強的幹部充實到法制機構，工商行政管理所和市場監督管理所要全面配備法制員。按照國務院統一部署，推動建立法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍。建立工商行政管理和市場監管法治人才專家庫，加強公職律師隊伍建設。

    21.創新法治宣傳方式。按照“誰執法誰普法”的普法責任制要求，豐富法治宣傳手段，加大法治宣傳工作經費投入，借助微博、微信等新媒體，採取法治講座、法律諮詢、送法到基層等形式宣傳工商行政管理法律法規規章，重點加強各項改革涉及的法律法規規章的宣傳工作。

    22.加強法治文化建設。設立法治宣傳周，將每年12月1日至7日定為法治宣傳周，開展憲法和工商行政管理法律法規規章宣傳教育。探索開展工商行政管理和市場監管依法行政示範單位創建活動，營造依法行政良好氛圍。

    五、健全法治工作領導體制和機制，加快建設有力的工商行政管理和市場監管法治保障體系

    23.健全法治工作領導體制。各級工商行政管理和市場監管部門要建立由主要負責同志牽頭的法治建設領導機構，統一領導本部門法治工商建設工作，定期聽取法治建設專題彙報，定期研究部署推進法治建設的具體任務和措施，及時解決遇到的突出問題。強化單位主要負責同志作為推進法治建設第一責任人的責任，主要負責同志要對本單位的法治建設負總責，各分管負責同志督促指導並對分管部門法治建設負責，組織落實各項任務和措施。

    24.健全法治建設工作機制。完善法治建設運行機制，建立健全法制機構和各內設機構各司其職、共同推進的法治建設工作機制。法制機構要切實履行在法治建設中的統籌規劃、督促指導、檢查考核等職責，努力當好本單位主要負責同志的參謀、助手和顧問。各內設機構要結合各自職能，積極履行推進法治建設的主體責任，把依法行政的要求貫穿到市場準入、事中事後監管、消費維權、隊伍建設的全過程中，形成法治建設合力。

    25.加強基層法治基礎保障。完善全國工商行政管理基層法制工作聯絡點制度，推進基層法制工作聯絡點規範化建設。完善基層基礎設施和裝備，研究制定執法人員裝備配備標準，提高執法工作專業化和信息化水平。建立健全執法人員履行法定職責保護機制，防範依法履職風險。完善行政執法的財政保障機制，推動將工商行政管理和市場監管部門履行法定職責所需必要經費統一納入同級預算予以保障。嚴格執行“收支兩條線”制度，嚴禁下達罰款任務，嚴禁收費罰沒收入按比例返還等與部門利益挂鉤或者變相挂鉤。

    26.強化基層一線執法隊伍建設。嚴格執行《工商行政管理所條例》，加強工商行政管理所、市場監督管理所等區、縣工商行政管理局和市場監督管理局派出機構建設，強化區、縣工商行政管理局和市場監督管理局對工商行政管理所、市場監督管理所人員編制、經費開支、幹部管理、業務工作的直接領導和管理，強化基層一線執法隊伍建設。

    27.加強部門協作和社會共治。依據工商行政管理和市場監管職能，積極參與社會綜合治理、扶持小微企業、促進就業、應對市場突發狀況等相關工作。充分利用12315行政執法體系等有效途徑和方式，健全依法維權和化解糾紛機制，推動建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的聯動機制。支持和引導各類社會主體自我約束、自我管理，發揮個體勞動者協會、消費者協會、廣告協會、商標協會等社會組織和團體在法治建設中的積極作用。

    各級工商行政管理和市場監管部門要全面貫徹《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》和本意見精神，加強整體謀劃，統籌協調推進，把深化工商行政管理和市場監管各項改革與依法行政有機結合起來，切實提高工商行政管理和市場監管部門依法行政能力，為全面推進依法治國，建設社會主義法治國家作出應有的貢獻。

國家工商行政管理總局
2015年2月11日