聚焦6個突出問題　包含1份總體性指導文件和21項配套性政策文件

    到2020年，城鄉差距明顯縮小，城鄉發展一體化的體制機制得到健全，農業現代化水平和都市現代農業綜合效益持續提升，農村生態環境質量和基礎設施明顯改善，城鄉基本公共服務和社會保障加快實現均等化，農村集體經濟組織産權制度改革和土地制度改革取得重要進展，城鎮化質量明顯提升，農民綜合素質和農村社會文明程度不斷提高，實現由“物的新農村”向“人的新農村”邁進，新型城鎮化建設和城鄉發展一體化各項工作走在全國前列，與上海基本建成社會主義現代化國際大都市的地位相得益彰

    被喻為“上海城鄉發展一體化路線圖”的《中共上海市委、上海市人民政府關於推進新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）已于近期正式出臺。

    黨的十八大報告提出，推動城鄉發展一體化是加快轉變經濟發展方式的重要任務。習近平總書記在上海工作時就指出，上海要敢於攻堅克難，突破瓶頸制約，努力解決城鄉之間的發展不平衡問題，在推進城鄉一體化方面走在全國前列。對於第一産業增加值佔比僅為0.5%，城鎮化率已經超過90%的現代化大都市而言，上海的“城鄉發展一體化”之路如何“走在前列”？為此，上海市委把《推進本市城鄉發展一體化》作為2014年重點調研課題之一，開展看一年摸家底、找問題、出思路、謀對策的密集調研。

    支持農村力度將明顯加大

    “促進本市城鄉發展一體化重在落實‘三傾斜一深化’，發揮新城和新市鎮對城鄉發展一體化的推動作用，逐步縮小城鄉差距。”按照上海市委書記韓正多次強調的這一理念，《若干意見》重在從體制機制的頂層設計上“破解城鄉二元結構、明顯縮小城鄉差距”，力爭使上海率先走出一條以人為本、四化同步、生態文明、文化傳承的新型城鎮化道路，以高質量的新型城鎮化推動高水平的城鄉發展一體化。今後，城市支持農村的力度將明顯加大，郊區農村整體面貌將明顯改善，農民生活水平和質量將明顯提高。

    制度設計亮點多、政策措施幹貨多，新鮮出爐的《若干意見》讓人眼前一亮。經過系統深入的調研，課題在總報告、專項報告和專題報告的基礎上，形成了“1”和“21”的政策文件體系，“1”即《若干意見》，是指導今後一個時期本市城鄉發展一體化工作的總體性文件；“21”是指圍繞《若干意見》已出臺和即將出臺的21項配套性政策文件，涵蓋了深化完善鎮村規劃體系、加快農業結構調整、強化農村生態環境整治、加強郊區農村基礎設施建設、促進基本公共服務均等化等8個領域。記者從市發展改革委獲悉，上述配套政策中已有4項出臺實施，3項即將出臺，其餘14項將於一季度或上半年陸續出臺實施。

    調研素材多達300多萬字

    課題調研工作從2014年2月啟動，始終堅持從“問題導向”入手，從“摸清家底”開始，由上海市委副書記、上海市長楊雄擔任課題調研組組長，相關上海市委常委、上海市政府副市長任副組長，全市20多個部門和9個郊區縣相關人員全程參與，走田頭、進農家，問需於民，問計於民。上海市領導強調，上海要當好全國改革開放排頭兵，科學發展先行者，不能回避城鄉之間發展不平衡、不協調的突出矛盾和現實問題，縮小城鄉差距要抬高城鄉發展一體化的底部水平。據不完全統計，各種類型調研達500多次，座談會達400多場，形成了300多萬字調研素材。課題調研在收集梳理具體問題的基礎上，最終聚焦6個突出問題，包括城鎮發展中的不平衡不協調，都市現代農業發展水平參差不齊，農村生態環境建設任重道遠，郊區局部交通網絡有待加強，城鄉基本公共服務均等化面臨瓶頸制約，農村社會保障和非農就業水平需要進一步提高，等等。

    政策調整力度之大近年少有

    找準問題，對症下藥。《若干意見》提出了推進新型城鎮化、轉變農業發展方式、改善農村人居環境和生態環境、提高郊區交通設施建設和管理水平、著力解決好農村地區社會保障問題和離土農民就業問題、著力推進城鄉基本公共服務均等化、推動郊區農村産業轉型升級、推進農村集體經濟組織産權制度改革和農村土地制度改革、加強郊區農村管理和社會治理等9個方面的政策措施。例如：針對郊區農村生態環境整治任務重及基礎設施較為薄弱問題，今後將把基礎設施和環境整治的重點進一步佈局在郊區，推進郊區軌道交通、國省幹道、區區對接道路以及河道整治等一批對改變郊區農村面貌有重大作用的項目建設，一些原由市區財力共同承擔的項目調整為市級為主承擔，一些原由區級承擔的項目（如區管省道等）調整為市、區共擔。又如：圍繞公共服務資源配置向郊區人口集聚地傾斜，今後對事關社會公平、外部性強以及跨區域的基本公共服務事項如義務教育等，逐步提高統籌層次，探索統一的建設和管理標準，建立市與區縣相結合的投入機制。據了解，許多政策調整力度很大，為近年來少有。

    一體化不是一樣化

    “城鄉發展一體化，不能片面理解為城市郊區一樣化。”調研課題在探索上海城鄉發展一體化路徑時，特別注重“把握一個內涵”，即城鄉發展一體化既要“求同”，強化一體化；也要“存異”，避免等同化。今後，上海將在發展理念、城鄉規劃、資源配置和政府服務等方面強化一體化；同時，也要正視城鄉之間在空間形態、功能定位和管理治理等方面的客觀差別，以及不同地區發展階段和生産力水平的差異，尊重發展規律，避免城鄉一樣化和均質化。比如，針對承擔農業生産、生態保護、耕地平衡等重要任務的純農地區，上海將專門出臺支持純農地區發展的相關政策，明確“把地種好、把人管好、把環境搞好”的發展目標和相應政策，在考核機制上體現差別化，並對村級組織的基本運轉經費給予保障。

    上海城鄉發展一體化“路線圖”，最終的落腳點是讓郊區百姓真真切切得實惠。目前，上海還有約140多萬的農業戶籍人口，在推進新型城鎮化和城鄉發展一體化的過程中，上海市將積極推動農村集體經濟組織産權制度等重點改革，切實注重維護好農民的土地承包經營權、集體收益分配權和宅基地使用權等各項權益，讓農民放心種地、放心進城進鎮。上海還將推動農村生産生活方式轉變，加快實現由“物的新農村”向“人的新農村”的轉變。《若干意見》將針對務農農民、離土轉移農民、老年農民等各類群體的生活狀況和訴求，實行分類施策。按照未來藍圖，上海農村生産生活方式都將發生深刻轉變，“當農民”將不再意味著身份鴻溝，而是代表著體面職業的一種。（記者　鄭紅　黃勇娣　徐蒙）