新華社北京３月５日電（記者 韓潔、翟永冠、葉前、程士華、羅博）我國實施了２０年不允許地方各級預算列赤字的規定，在２０１５年退出歷史。

國務院總理李克強５日在政府工作報告中提出，２０１５年擬安排財政赤字１．６２萬億元，其中，地方財政赤字５０００億元，增加１０００億元。“地方財政赤字”表述不僅首次出現在政府工作報告中，也首次出現在今年的預算報告中。

在經濟增速、財政收入增速雙雙創下２０多年新低的背景下，“地方財政赤字”表述的出現釋放出哪些重要信號、折射出哪些深層次問題？新華視點記者在兩會上進行了深入採訪。

視角１：地方是否可以自由舉債？

１９９５年起正式實施的預算法明確禁止地方政府發債，也不允許地方列赤字。從去年政府工作報告“由中央代地方發債４０００億元”，到今年“地方財政赤字５０００億元”，表述的變化意味著允許地方政府舉債列赤字的“開閘”。

“開閘”有何意義？是否意味著地方可以自由舉債列赤字？

“政府工作報告的新表述，是落實新預算法、依法治國的體現。”全國人大代表、安徽省常務副省長詹夏來説，開閘意味著地方可以自行發債，但這種自由是有限制的。

根據新預算法規定，經國務院批准的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。除此之外不得以任何方式舉債。

預算草案報告進一步明確，對地方政府舉債實行限額管理，地方政府舉債不得突破批准的限額。

“這意味著以往融資成本過高的信託、ＢＴ等地方舉債模式都會受到限制。”民建中央副主席、全國人大財經委副主任委員辜勝阻説，雖然“陽光舉債”只邁出了一小步，但對防範債務風險、化解長期以來預算法禁止地方政府發債與地方政府負債融資需求的現實矛盾，構建以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制都創造了有利條件。

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲表示，以前地方政府沒有舉債的財政工具，現在允許舉債，這本身就是賦予其一定的自主權，實行限額管理是符合國際經驗的，也跟我國國債實行餘額管理的做法一致。

視角２：舉借債務用在何處？

地方政府借來的錢，都用到何處？是不是想花到哪就花到哪？

“當前社會上有些人存在誤解，一提到政府發債，就認為政府花錢建樓堂館所、公款吃喝了。”全國人大代表、安徽省銅陵市市委書記宋國權説，地方經濟要發展需要解決錢的問題，這種誤解很可能會影響到中央化解政府債務的決心。“２０１０年以來，銅陵市基礎設施投入了１１０多億元，一個政府辦公樓都沒建過。”

宋國權曾專門花時間研究分析地方債務的錢都花到哪去了，他發現地方舉債額度差不多８０％以上都花到了基礎設施建設、民生工程上。

湖北省統計局副局長葉青認為，把地方舉債的錢用好，用得明確，不僅有助於反腐，赤字達到一定規模還能拉動經濟增長。但地方債務絕不能用於行政經費、蓋樓場館所、給公務員加工資等，而應重點用於城市基礎設施建設。

視角３：５０００億元債券地方是否夠用？

全國人大代表、山東省財政廳廳長于國安説，全年５０００億元一般性債券額度全國分配，從總量上看，要想滿足地方融資建設需求遠遠不夠。

“在短期內，有限的地方債券發行額度還不能完全承擔地方政府負債融資的重任。”辜勝阻説，但從另一方面看，政府也應“有所不為”，避免包攬過多“事權”，積極運用ＰＰＰ等方式吸收民間資本，盤活基礎設施存量資産。

而對於如何滿足地方建設的資金需求，政府工作報告也提出要適當發行專項債券，保障符合條件的在建項目後續融資。預算草案報告則明確提出，要建立一般債務和專項債務相結合的規範的地方政府債務舉債機制。

視角４：償債高峰到來地方如何應對？

財政收入和土地出讓金增速銳減，又逢地方債務迎來償債高峰，地方是否有能力償還到期的債務？如何防範地方債務風險上升？

對此，政府工作報告明確提出，要處理好債務管理與穩增長的關係，創新和完善地方政府舉債融資機制，防範和化解風險隱患。

從各地情況看，地方償還到期債務的資金，差不多一半來自土地出讓金。“目前整體的政府性債務風險是可控的，但也有個別地方政府債務居高不下，主要因為償債渠道過於單一。”宋國權説，當前出現的土地賣不了高價或無人買地，都會增加地方政府的償債風險。有的地方還可能迎來償債高峰期，必須高度重視。

宋國權建議，首先是置換一批債務，用年利率百分之七八的低利率，把之前成本高達１０％、２０％利率的債務置換了，把期限短的置換成中長期的，錯開償債高峰期；此外，對用於教育、醫療、污水處理廠等方面的民生投入，中央政府應該上收一部分債券幫助地方消化，併發揮政策性銀行在化解債務的領頭羊作用。

視角５：所有債務是否都納入監管？

審查和監督財政預決算，是人大發揮監督權的體現。國務院出臺的地方債改革意見明確，地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。但現實中，所有的政府性債務都納入預算監管了嗎？

部分地方和單位違規融資、違規使用政府性債務資金的情況早已屢見不鮮。關注預算的全國人大代表陳舒説，長期以來，地方各級人大及其常委會對政府性債務缺乏常態化、有效的監督，有的地方甚至完全缺位。建議各級政府將政府性債務納入政府財政預算，舉債和償債都能納入人大監督。監督是為了防範風險，也是一種很好的公開方式，讓代表和社會公眾都能對自己的“家底”有個清晰的認知，也便於對政府行為作出適當的監督。

對此，預算草案報告明確，要將地方政府債務分類納入一般公共預算和政府性基金預算管理，並建立地方政府債務風險評估和預警機制，對債務高風險地區進行預警。