推進大通關 暢通大通道

——海關總署解讀《落實“三互”推進大通關建設改革方案》

    黨的十八屆三中全會提出“推動內陸同沿海沿邊通關協作，實現口岸管理相關部門信息互換、監管互認、執法互助”（以下簡稱“三互”）的重要改革舉措。2月25日，國務院公報正式刊登《國務院關於印發落實“三互”推進大通關建設改革方案的通知》（以下簡稱《方案》）。《方案》為深入推進口岸大通關建設，推進口岸治理體系和治理能力現代化，指明了發展方向。李克強總理在政府工作報告中提出“加快互聯互通、大通關和國際物流大通道建設”，對更好地貫徹落實《方案》具有十分重要的指導意義。

    一、《方案》的重大意義

    （一）《方案》的出臺和實施，將有力促進開放型經濟新體制的構建。改革因時代要求而推進，黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央提出並形成了“四個全面”的戰略佈局，對我國對外開放提出了更高要求。經濟新常態下，我國在連續兩年保持貨物貿易第一大國地位的同時，傳統的外貿競爭優勢正逐步削弱，新的競爭優勢尚未形成，外貿穩增長、調結構的壓力增大，內陸和沿海沿邊區域發展仍不夠平衡，開放程度仍不夠協調。黨的十八屆三中全會明確提出，要構建開放型經濟新體制。中央經濟工作會議提出，要加快實施新一輪高水平對外開放，推進“一帶一路”、京津冀和長江經濟帶等重大戰略。這些都迫切需要對現有的通關管理體制機制進行優化完善，加快推動內陸同沿海沿邊通關協作，實現口岸管理相關部門信息互換、監管互認、執法互助。《方案》積極落實了中央重大戰略決策部署，提出了一系列改革舉措，強調通過完善體制機制，推動跨部門、跨區域的通關協作，推進大通關建設，必將有力促進新一輪高水平對外開放和加快構建開放型經濟新體制。

    （二）《方案》的出臺和實施，將有效推進口岸治理體系和治理能力現代化。口岸是國家對外開放的門戶，是對外交往和經貿合作的橋梁，是國家安全的重要屏障。改革開放以來，我國採取了一系列措施推動口岸管理體制改革，促進了口岸快速發展，對改革開放和維護國家安全做出了重要貢獻。但口岸執法體制和協調機制不夠健全，通關環節多、效率低、成本高的問題依然存在。與此同時，我國國家安全的時空領域更加擴展，內外因素更為複雜，口岸在安全管控方面的任務更加艱巨。《方案》堅持安全與便利並重，強化立法與改革的協調，運用法治思維和法治方式推動口岸管理相關部門共同簡政放權、放管結合，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為，實現執法為民。

    （三）《方案》的出臺和實施，順應發展趨勢與國際潮流。WTO協定、巴厘部長宣言及決定（《貿易便利化協定》）中均要求包括我國在內的各成員國家海關通過建設“單一窗口”等方式，加強邊境機構的合作，協調跨境程序，便利跨境貿易。世界海關組織（WCO）宣佈，今年國際海關日的主題是“協同邊境治理”（CBM，Coordinated Border Management），旨在要求涵蓋國際和國內兩個層面的邊境管理機構實施一種合作的治理方式。2014年APEC會議通過的具有里程碑式意義的《亞太經合組織互聯互通藍圖（2015—2025）》文件，提出“我們致力於實現海關和邊境管理機構現代化，推進政府整體框架下的規制建設，包括加強監管、標準制定和貿易主管機構之間的協調溝通”。《方案》無論是整體理念謀劃，還是具體改革措施設計，無論是強化口岸管理相關部門協同協作，還是加強國際間機制化合作，都始終貫穿了互聯互通、協同治理這一核心。

    二、《方案》的主要內容

    《方案》對現在起到2020年落實“三互”推進大通關建設作出改革部署，共由5個部分、20小節組成，其中第一部分是改革總體要求，第二、第三、第四部分分別從大通關的協作機制、管理體制以及整體環境等3個層面提出具體改革措施，第五部分是改革步驟安排和組織落實。《方案》部署的一系列改革，概括來説就是“一個立足點，三方面主題”：

    一個立足點：實施新一輪高水平對外開放，加快構建開放型經濟新體制。《方案》是開放領域的一項重要改革，旨在推進口岸治理體系和治理能力現代化，通過創新大通關管理體制機制，充分發揮口岸管理相關部門的職能優勢和協同治理的效能，貫徹落實中央關於新時期開放戰略的部署。

    三方面主題：推動互聯互通、推進大通關、暢通大通道。

    第一，推動互聯互通。

    今年是實施《亞太經合組織互聯互通藍圖（2015—2025）》的起始之年。按照2025年前全面連接和融合亞太的遠景目標，我國將大力推動軟硬體建設，暢通血脈經絡，為亞太地區的未來發展奠定基礎。相通則共進，相閉則自困，實現新的經濟增長點和競爭優勢，互聯互通是其中一個關鍵環節。《方案》從跨部門、跨區域和跨境3個維度，從機制化合作、信息聯通和設施共用3個層面推動互聯互通，打造一批促進互聯互通合作項目典範，最大限度地消除阻礙、壓縮成本、增加便利、提高效率。

    ——機制化合作。國際層面，《方案》提出按照政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通五大領域齊頭並進的要求，加強與“一帶一路”沿線國家口岸執法機構的機制化合作，推進國際海關“3M”合作，以及檢驗檢疫、認證認可、標準計量、統計信息等方面的多雙邊合作，通過建立國際協調機制，尋求各方合作的“最大公約數”。國內層面，《方案》提出以“單一窗口”為框架的口岸管理機制化合作。“單一窗口”是世界各經濟體普遍認可的促進貿易便利化的重要措施。《方案》提出將電子口岸建設成為共同的口岸管理共享平臺，推進口岸管理相關部門的橫向聯絡，按照一次受理和一口對外的科學模式提供公共服務，讓企業減少同類數據項的重復錄入和來回奔波。在前期試點的基礎上，2015年“單一窗口”將在全國沿海各口岸建成，2017年覆蓋全國所有口岸。

    ——信息聯通。近年來，依託電子口岸的快速建設和發展，跨部門信息聯通有效推進，但跨部門業務協同和數據共享仍需深化，綜合應用效能有待提升。信息聯通是實現跨部門監管協作的重要基礎。《方案》提出依託電子口岸平臺，以共享共用為原則，推動口岸管理相關部門各作業系統的橫向互聯，實現口岸管理相關部門對進出境運輸工具、貨物、物品、人員等申報信息、物流監控信息、查驗信息、放行信息、企業資信信息等全面共享。2015年將制定出臺數據共享和使用管理辦法。同時，我國還將加強與其他國家（地區）口岸管理相關機構、企業更加快捷和可靠的聯絡，跨越數字鴻溝。

    ——設施共用。當前，口岸監管設施的建設標準還不統一，查驗場所、電子閘口、監控設施等的重復建設和資源浪費現象一定程度上存在，推動與邊境接壤國家（地區）口岸的基礎設施共享共用還有很大空間。按照集約共享、便利通行、有利監管等原則，《方案》提出落實世界貿易組織《貿易便利化協定》，推動簽訂口岸基礎設施互聯互通協議，推廣旅客在同一地點辦理出入境手續的查驗模式等。同時，對國內現有口岸監管設施統籌使用；對新設口岸的查驗場地進行統一規劃建設、共享共用；共同研發查驗設備，以口岸為單元統一配備、共同使用；加大口岸基礎設施改造力度，在人員通關為主的口岸，為出境入境人員提供充足的候檢場地。

    第二，推進大通關。

    大通關是一個涵蓋口岸多部門協同治理、內陸沿海沿邊通關協作等內容的工作機制，是服務新一輪高水平對外開放的一個重要組成。《方案》通過推動一體化通關管理、推進協同執法、建立口岸安全聯合防控機制等改革舉措，強化跨部門協同治理以及內陸沿海沿邊通關協作，實現改革綜合效應最大化。《方案》還進一步提出了優化口岸執法資源，開展查驗機制創新和綜合執法試點等改革舉措，探索體制創新。

    ——一體化通關。貿易便利化水平是衡量開放程度的重要標尺。《方案》提出一體化通關，就是要破除部門間、區域間的各種藩籬，強化跨部門、跨地區通關協作，實現在貨物進出口岸或申報人所在地海關和檢驗檢疫機構均可以辦理全部報關報檢手續，申報人可以自主選擇通關口岸。《方案》還提出廣泛實施口岸通關無紙化；積極推進旅客自助通道建設等機制優化措施。這些改革將更大程度地降低貨物、資金、人員等要素跨境流動的成本和時間，有效釋放內陸地區對外貿易和國際物流的活力，有力促進貿易便利化水平。為深入貫徹國家區域經濟發展戰略，海關已經實施了京津冀、長江經濟帶、廣東地區區域通關一體化改革，質檢部門推出了“三通四放五統一”的檢驗檢疫一體化改革，區域間互通協作，企業通關更便利，成本更節約，物流更順暢。《方案》提出加快推進區域通關一體化改革和檢驗檢疫一體化改革，2015年覆蓋到全國，到2020年有效建立跨部門、跨區域的內陸沿海沿邊大通關協作機制。

    ——協同執法。近年來，海關總署會同質檢總局聯合開展了關檢合作“一次申報、一次查驗、一次放行”，就是按照協同執法理念開展的先行先試。為加快推進協同執法，提升協同的層次、擴大協同的範圍，《方案》提出推進通關誠信體系建設，實現守信綜合激勵、失信聯合懲戒；全面推進“一站式作業”，推行“聯合查驗、一次放行”的通關新模式，海關、質檢、邊檢、海事等部門需要對同一運輸工具進行檢查時，實施聯合登臨檢查；需要對同一進出口貨物查驗時，實施聯合查驗；在旅檢、郵遞和快件監管等環節全面推行關檢“一機兩屏”；明確提出通過屬地管理、前置服務、後續核查等方式，將口岸通關現場非必要的執法作業前推後移，把制約口岸通關效率的因素減到最低。這將起到有效節約監管資源，減少重復作業，提升廣大企業、進出境人員口岸通行的舒適度。

    ——聯防聯控。當前我國已成為貨物貿易規模最大的國家，新一輪高水平對外開放正在推進，伴隨而來的毒品、文物、非法出版物、瀕危動植物、洋垃圾等走私，以及核生化爆貨物物品非法入境等安全威脅也不斷增加，立足國門安全、保衛國家安全已成為新時期口岸管理相關部門的共同職責。《方案》提出建立常態化的口岸安全聯合工作機制，相關部門聯合開展情報收集和風險分析研判，同時加大口岸安防設施設備等硬體的投入，完善口岸監管執法互助機制，推進立體化、系統性防控舉措，強化口岸管理相關部門在防控爆恐、應對突發、打擊走私、打擊騙退稅、查出逃避檢驗檢疫、反偷渡和制止不安全産品及假冒偽劣商品進出境等方面的全方位合作。

    ——探索體制創新。根據十八屆三中全會提出的“整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法”和十八屆四中全會提出的“推進綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法”有關精神，《方案》提出要優化口岸執法資源，研究探索行政執法權相對集中行使和跨部門聯合執法，以及開展創新查驗機制試點，在有條件的口岸開展“前臺共同查驗、後臺分別處置”的綜合執法試點，口岸管理相關部門按職責分工，除針對廢物、危險貨物等帶有特殊專業技術性要求的執法作業外，對進出口岸運輸工具、貨物、物品、人員的查驗合併進行，發現違法行為依職權分別處置。

    第三，暢通大通道。

    近年來,我國産業梯度轉移有序推進，內陸地區發揮成本、資源等優勢，外向型經濟發展迅速，但內陸地區在國際物流方面存在不靠海不靠邊的客觀制約和開放口岸少的短板。通過改革，加快建設面向東南亞、中亞、歐洲等地區的國際物流大通道，將有力促進內陸同沿海沿邊協調開放、一體發展，助力“中國製造”參與國際市場角逐，也有利於我們抓住全球産業重新佈局的機遇。

    ——打通關鍵點。一是完善口岸開放佈局。口岸是對外開放的門戶，也是國際物流大通道的重要節點。為貫徹“一帶一路”等國家戰略，《方案》提出加大對內陸和沿邊地區口岸開放的支持力度。二是加強跨境監管工作日和工作時間、程序和手續的協調，探索聯合監管，推廣“一地兩檢”查驗模式等，完善國際執法互助，降低人員、商品、資金、信息跨境流動的時間和成本。三是在總結上海內外貿同船運輸、國輪捎帶試點基礎上，《方案》破除內貿物流和外貿物流的制度“藩籬”，擴大內外貿同船運輸、國輪捎帶、國際航班國內段貨物運輸適用範圍，提升運力資源綜合效能。

    ——暢通主幹線。當前已經形成“渝新歐”、“義新歐”、“蓉歐”、“鄭歐”等十多條國際物流大通道，我國積極協調相關國家打造中蒙俄經濟走廊，規劃建設孟中印緬經濟走廊、中巴經濟走廊，這些大通道在國內跨區域，在國際段涉及的國家多。《方案》圍繞“一帶一路”和長江經濟帶等國家戰略，從建立與之相適應的通關管理機制等“軟體”著手，打通“國內段”與“國際段”並舉。在國內段，著力暢通多式聯運，在水運、空運、鐵路、公路等交通樞紐建設多式聯運物流監管中心，對多式聯運，除需在口岸實施檢疫和檢驗的商品、運輸工具、包裝容器外，實現多式聯運一次申報、指運地（出境地）一次查驗，對換裝地不改變施封狀態的予以直接放行，積極支持發展江海、鐵海、陸航等多式聯運。在國際段，目前，我國已經與毗鄰的11個國家和地區簽署、修訂了雙邊政府間邊境口岸開放及其管理制度協定，與俄羅斯、哈薩克斯坦等國建立了口岸協作和交流機制，開通了中哈巴克圖口岸農産品快速通關“綠色通道”，中歐海關“安智貿”，AEO互認等發展良好。《方案》提出要繼續暢通大通道建設，驅動沿線國家通關管理措施的“兼容”，減少“梗阻”，實現物流提速。

    ——拓展輻射面。《方案》注重通過物流通，輻射商貿通、投資通、金融通、服貿通，形成改革乘數效應，提出加快自由貿易園（港）區和海關特殊監管區域監管制度創新與複製推廣。對試點成熟的制度創新措施，根據相關條件滿足程度，建立“自由貿易園（港）區—海關特殊監管區域—區外”的分級複製推廣機制，推動全方位擴大開放。國務院已經決定在今年6月30日前完成上海自貿試驗區28項制度創新推廣複製；在全國其他海關特殊監管區域複製推廣期貨保稅交割、境內外維修、融資租賃、進口貨物預檢驗、動植物及其産品檢疫審批負面清單等制度創新。同時，《方案》提出加快完善與新時期自由貿易園（港）區和海關特殊監管區域發展相適應的政策與監管模式。目前，按照中央部署，廣東、天津、福建自貿試驗區建設方案正在抓緊擬制。這些改革方案的出臺，必將進一步利好區域物流和國際物流。

    三、《方案》的組織實施

    在改革項目實施的進度安排上，《方案》分近期、中期、遠期作出了相應部署，將一些紅利能立竿見影、措施相對成熟以及各口岸管理相關部門能夠立即啟動的改革措施安排在近期；將一些涉及面廣、需要多方共同協調合作、推進落實的改革項目，如跨部門綜合執法等，安排在中遠期，確保改革實施的有序推進。2015年底前，在沿海各口岸建成“單一窗口”，制定國家電子口岸建設協調指導委員會成員單位數據共享和使用管理辦法，加快推進全國範圍的區域通關一體化改革和檢驗檢疫一體化改革，抓緊在珠澳口岸和有條件的口岸分別開展查驗機制創新和綜合執法的改革試點。2017年底前，在全國口岸範圍內全面實現“單一窗口”、“一站式作業”、口岸監管設施資源整合、口岸作業環節前推後移等改革，同時繼續修訂完善口岸管理相關法律法規，做好相關改革的配套法律保障。到2020年，有效建立跨部門、跨區域的內陸沿海沿邊大通關協作機制，形成既符合中國國情又具有國際競爭力的管理體制機制。

    在改革項目實施的組織推進上，《方案》提出要充分發揮國務院口岸工作部際聯席會議的協調作用，協調解決改革實施中的跨部門重大問題，確保各項改革任務順利推進、按時完成。要求各部門要通力合作，全力推進相關改革措施的落實，同時強調各級人民政府要建立健全大通關建設的協調和保障機制，承擔起相應的工作責任。

    海關總署新聞發言人陳旭東介紹，海關總署將堅決貫徹中央決策部署，加強組織領導，完善工作機制，推動全國海關上下有重點、有步驟、有秩序的抓好落實工作。同時，海關作為落實“三互”推進大通關建設改革的牽頭部門，將主動加強與中央各相關部委及地方政府的聯絡配合，齊心合力、共同推進《方案》的各項改革部署，尤其是對國際貿易“單一窗口”建設、“一站式作業”、一體化通關等具有標誌性、關聯性作用的重點改革，凝心聚力、抓好落實，把《方案》的紅利早日釋放出來，讓廣大企業和人民群眾有更多的獲得感。