大力推進森林治理體系建設全面促進森林可持續經營
——《我們憧憬的2015後國際森林安排》部長宣言解讀

《我們憧憬的2015後國際森林安排》部長宣言（全文）

我們負責林業的部長們，在聯合國森林論壇（UNFF）第十一屆會議高級別會議相聚，通過以下宣言：

1.我們強調，所有類型森林和林外樹木對實現包括經濟發展、社會發展和環境保護在內的可持續發展起到了關鍵作用，作出了重要貢獻；

　　2.我們強調，超過16億人口的生存、生計、工作和增收都依賴於森林。森林提供了一系列産品和服務，創造了機遇，應對了許多最緊迫的可持續發展挑戰；

　　3.我們強調，森林和森林可持續經營為整個地球上的生命和人類福祉提供了多重效益，同時認識到與自然和諧共存的重要性；

　　4.我們重申對所有類型森林可持續經營的強有力承諾。所有類型森林的可持續經營對推動變革性改變和解決主要挑戰，發揮著至關重要的作用，包括減貧、經濟增長和可持續生計、糧食安全和營養、性別平等、文化和精神價值、健康、水資源、能源生産、減緩和適應氣候變化、防治荒漠化、減少沙塵暴、保護生物多樣性、可持續管理土壤和土地、保護流域生態系統、減少災害風險等；

　　5.我們深刻關切許多區域的持續毀林和森林退化問題，國際社會必須致力於扭轉這種趨勢；

　　6.我們強調，繼續推動森林可持續經營理念，達成廣泛共識，繼續在國際和雙邊層面開展合作，推動森林可持續經營，消除造成毀林和森林退化的因素。所採取的措施包括加強森林治理、推動可靠的林權和利益攸關方參與等；

　　7.我們歡迎各國和利益攸關方為推動所有類型森林的可持續經營付諸行動，包括土著人口和當地社區的共同行動以及基於社區的森林可持續經營；

　　8.我們強調，主要群體和其他利益攸關方在實現全球森林目標中，能夠發揮重要作用；

　　9.我們明白，擁有普遍成員和廣泛授權的UNFF，在用全面和綜合手段解決涉林挑戰和問題，促進政策協調與合作，以實現所有類型森林和林外樹木的可持續經營中，扮演著重要角色。我們鼓勵其他涉林論壇、倡議和進程與本論壇合作，推進森林可持續經營；

　　10.我們明白，UNFF作為一個政策性論壇在推動森林可持續經營中的價值，並決定將國際森林安排延期。我們強調，必須充分挖掘並高效利用本論壇的潛力，促進合作與協同增效；

　　11.我們歡迎其他論壇取得的涉林進展，特別是裏約公約及其對森林可持續經營作出的持續貢獻，並強調這些論壇與國際森林安排之間的合作與協同增效的重要性；

　　12.我們確定，2015後國際森林安排應該在推動實現涉林可持續發展目標中發揮關鍵作用；並認為，在2015年9月聯合國峰會通過可持續發展目標時，應該考慮2015後國際森林安排；

　　13.我們強調，應該加緊行動，推動實現2015後國際森林安排目標，併為2015年-2030年建立更強、更有效的森林安排；

　　14.我們負責林業工作的部長們承諾：

　　（1）根據《聯合國森林文書》，致力於推動實施森林可持續經營，充分考慮不同觀點、方式、模式和工具，包括通過加強《聯合國森林文書》的履行，並在國家、次區域、區域和全球層面採取行動，實現全球森林目標；

　　（2）進一步確認我們對更強、更有效的2015後國際森林安排的承諾，並將為促進森林在全球可持續發展進程中起到關鍵作用而發揮領導作用，加強實施森林可持續經營，推動與包括主要群體在內的政策對話，促進所有涉林組織、公約和其他進程之間的協作、合作與協同增效；

　　（3）推動將森林可持續經營和《聯合國森林文書》中包括的承諾融入我們的減貧戰略、國家可持續發展戰略和跨部門政策，並與其他涉林倡議之間協同履行；

　　（4）支持森林合作夥伴關係的工作，作為改進各級森林問題的一致性和協同增效的戰略，推動將森林可持續經營適當融入森林合作夥伴關係成員組織的戰略和計劃；

　　（5）採用跨部門方式，推動協作，通過協調一致的方式消除造成毀林和森林退化的因素，提高對森林産品和服務全部價值的認識和評價；

　　（6）根據國家立法、政策和工作重點，視需要重新評估並改進涉林立法，加強森林執法，促進各個級別的良好治理，以推進森林可持續經營，為森林投資和打擊並消除非法行為創造有利環境，促進可靠的土地使用權；

　　（7）繼續解決毀林和森林退化問題，促進可持續經營、合法採伐森林産出的林産品貿易；

　　（8）採取有效手段推動所有類型森林的可持續經營，包括通過：

　　（i）強調從所有渠道調動新的和額外的資金，實施所有類型森林的可持續經營的重要性，逐步加強各國獲取和有效利用涉林資金的能力，確保各種現存和新增的森林融資文書和機制之間實現更好的協調，並根據援助有效性原則，利用這些融資；

　　（ii）繼續加強能力建設，包括在雙方意願的基礎上開發、轉讓和宣傳環境友好型技術；

　　（iii）強化國際森林安排及其組成部分，以確保其有效發揮作用；

　　（9）加強所有涉林問題的協調與合作，並促進國際森林安排與其他涉林和跨部門進程之間的互補和一致；

　　（10）使所有利益攸關方全面參與國際森林安排工作；

　　（11）強化各成員國的監督、評估和報告，以及國際森林安排支持各成員國實現國際森林安排目標的能力，包括《聯合國森林文書》、全球森林目標和涉林可持續發展目標的執行。上述目標有望于2015年9月在聯合國峰會上獲得通過；

　　15.我們提請：

　　（1）第三屆發展籌資問題國際會議適當考慮將森林和森林可持續經營的籌資問題作為優先工作之一；

　　（2）論壇成員、融資機構和私營部門確保投資和發展資金，適當考慮森林在減貧和可持續發展中的作用，並給予森林可持續經營融資更高的優先性和相關性，包括通過認可森林帶來的公共産品和服務；

　　（3）《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議考慮森林和森林可持續經營在減緩和適應氣候變化方面的重要性；

　　（4）《生物多樣性公約》《聯合國防治荒漠化公約》和《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議在與其授權相一致的前提下，考慮未來國際森林安排的成果，並請其秘書處繼續積極參與森林合作夥伴關係和本論壇及森林合作夥伴關係的工作；

　　（5）包括全球環境基金和綠色氣候基金在內的當前和新出現的涉林融資倡議在與其授權相一致的前提下，支持實施森林可持續經營；

　　（6）上述論壇、會議及聯合國2015後發展議程通過峰會，考慮將本宣言作為本論壇對上述會議成果的貢獻，併為此提請聯合國秘書長將本宣言正式遞交上述會議；

　　16.我們決定再次舉辦高級別磋商會議，以進一步強化本論壇，並評估2015後國際森林安排的執行進展情況，探索進一步加強在各級實施森林可持續經營的選項。

2015年5月13日，在美國紐約聯合國總部舉行的聯合國森林論壇（UNFF）第十一屆會議，通過了具有里程碑意義的部長宣言《我們憧憬的2015後國際森林安排》（以下簡稱《宣言》）。

　　《宣言》強調了森林可持續經營和森林多重功能的重要作用和面臨的挑戰，要求通過構建更有效的全球森林治理體系，提高森林在全球可持續發展議程中的地位。《宣言》致力於通過推動未來15年國際森林問題的政策對話和國際合作，加強全球森林治理體系建設，促進全球森林可持續經營，為全球可持續發展作出新的更大貢獻。

　　《宣言》強調，必須進一步完善和履行《聯合國森林文書》，推動森林政策對話；要進一步調動和籌集各種資源，大力加強能力建設；要鼓勵和幫助成員國進一步完善林業政策和制度，構建安全的土地權屬，加強執法，促進多利益群體參與，控制毀林和森林退化；要在全球、區域和次區域進一步廣泛開展國際合作，統籌協調和協同增效；要進一步重視UNFF所具有的全球成員屬性及其綜合性平臺價值，對於以綜合和全面的方式應對森林所面臨的挑戰的重要作用，以及將森林議題廣泛納入聯合國重大國際會議成果的必要性，尤其是2015亞的斯亞貝巴發展援助會議、2015聯合國峰會和2015巴黎氣候變化大會等，促進全球社會對於森林的地位和作用認識的昇華，致力於推動森林可持續經營。

　　重申森林地位與作用強化政治承諾推進2015後國際森林安排

　　《宣言》重申了森林的重要性，並首次在聯合國涉林文本中體現了“人與自然和諧相處和美好生活”的理念。相較可持續發展，這一觀點更加突出了森林的生態、社會和文化屬性，與我國傳統的“天人合一”思想一致，契合了我國生態文明的思想和理念。

　　未來15年，是全球森林發展十分重要的歷史機遇期。隨著在全球可持續發展目標中對森林及森林可持續經營地位的確立，森林對實現2015後發展議程在經濟、社會和環境方面的貢獻將會越來越突出。一個可期待的、更加強大和高效的國際森林安排體系的建立與運行，將極大地促進全球森林保護、恢復與可持續經營。

　　但是，全球森林可持續經營仍面臨巨大挑戰，特別是存在森林功能破碎化、全球森林資金機制缺失等問題，南北國家對森林及其地位和作用的認識和落實也存在巨大差異。重申森林的地位與作用，有利於進一步縮小認識上的差距，達成共識，提升全球森林治理體系的均衡性。

　　森林是有生命的、動態、複雜的生態系統，具有多樣化的經濟、社會和生態功能，決定了森林問題的跨部門屬性和多利益群體參與的複雜性。這種複雜性，直接導致了自1992年以來一直難以形成具有法律約束力的“森林公約”，繼而導致了森林功能的破碎化，直接影響了全球森林保護與可持續經營的進程。這一點既體現在國內林業管理體系中，也體現在國際社會關於氣候變化、生物多樣性、荒漠化、能源、水等領域的國際公約中。雖然近年來國際社會和各國政府的政治意願和政治承諾日益強化，但缺乏有效的實際行動。要改變現狀，一是要切實兌現政治承諾，把森林的重要性具體體現在發展規劃、財政支持等戰略決策中；二是堅持體制機制創新，建立國家生態綜合治理體系，解決條塊分割、各自為政、推諉扯皮等問題；三是制定跨部門、跨學科的綜合發展規劃和實施方案，統籌推進，充分發揮森林的多重功能；四是建立政府、社團、企業、非政府組織等多利益群體磋商機制，確保政策和行動的普惠性和認可度。

　　重視並利用聯合國平臺參與國際林業規則制定

　　目前，具有普遍會員制的UNFF是聯合國框架下唯一專門討論森林與林業問題的綜合政策對話平臺，在全面應對全球森林挑戰、促進政策協調和合作方面，發揮著重要作用。

　　過去20年，中國在UNFF這一平臺上實現了由作為旁觀者“跟著走”，到作為當事者“參與談”，再到作為引領者“主動推”的角色轉變，中國林業的國際影響力和感召力有了很大的提升。

　　改革開放30多年，我國社會對林業地位和作用的認識不斷昇華，林業在提供公共生態産品、木材、就業、食物供給和促進地方經濟等方面發揮了越來越重要的作用。同時，林業國際關係不斷調整變化，全球森林資源持續減少，市場競爭日益加劇，國際林産品貿易格局發生深刻變化，以非法採伐和相關貿易為幌子的單邊綠色貿易壁壘不斷涌現。中國與國際社會的互動不斷提升，林業國際規則的制定和變化必將對中國林業發展産生巨大影響。

　　我們應倍加珍惜本次會議所構建的全球森林治理體系框架，利用UNFF充分展示中國林業成就、宣傳林業最佳治理模式，通過多種方式參與和引導森林問題談判，為中國林業發展創造有利的外部環境。

　　加強森林治理提升我國森林可持續經營水平

　　中國林業在取得成就的同時，也面臨著諸多挑戰，針對我國林業底子薄和林業的長週期性，健全和完善林業治理體系，提升林業治理能力是應對挑戰的有效措施。國際公認有效的森林治理模式可以成為中國林業改革與發展的參照。

　　例如，轉變政府在集體林和天然林管理中的職能；充分發揮各級黨、政、林農合作組織的引導、整合作用，增強林區的“主渠道”治理能力；建立政府或林業主管部門與群眾之間的互動關係，重視教育，提高全社會特別是林區公民的素質，促進林區公民社會成長；培育和完善林農合作組織，將相關利益群體納入這些組織進行管理和培訓，提升其森林經營管理水平等。這將是一個長期的、緩慢的、艱苦的過程，關鍵在落實與堅持。事實上，1992年環發大會後，隨著可持續發展和森林可持續經營理念的傳播，中國已開始了這方面的探索，並取得了長足進步。十八大提出的“五位一體”戰略，將生態文明貫穿于經濟、政治、文化和社會建設的全過程，就需要轉變政府職能、提倡多部門或跨部門協同增效、鼓勵全民參與。

　　再例如，經濟社會發展對林地和木材的需求是造成毀林和森林退化的驅動力。生態林業和民生林業的思想，是國內減少毀林和森林退化，促進森林可持續經營的重要“治理”理論。我們應像《宣言》提出的那樣，很好地總結我們已有的成功管理和發展經驗，讓生態林業和民生林業模式在緩解和適應氣候變化、促進森林保護與恢復、推動可持續發展方面，發揮其獨特的作用；同時，積極利用國內和國際兩種資源、兩個市場，開展國際合作，促進世界森林可持續經營，提升我國負責任大國形象和國際影響力。

　　執行UNFF11決議把承諾變為行動

　　實現森林可持續經營，是我國建設生態文明的必然選擇。執行UNFF11決議，把承諾變成行動，中國將怎樣做？

　　一是借鑒國際經驗，推進我國森林可持續經營。加大力度宣傳《宣言》《決議》以及《聯合國森林文書》，讓全球森林保護與可持續經營的最新進展、理念、行動深入人心；結合全球可持續發展目標、國家生態文明建設、“一帶一路”戰略和“十三五”規劃，將森林和林業進一步納入國家宏觀發展目標，以及各項減貧戰略、國家可持續發展戰略、法規和部門政策；綜合考慮中國森林資源的自然稟賦，分區施策，制定國家林業發展目標框架下的區域策略、途徑，發展相關技術模式和工具，加快建立中國森林可持續經營的理論與技術體系。

　　二是透徹分析和研究國際森林政策。加強海外森林政策分析與研究，為國家木材安全、技術發展需求等提出政策方略，從可持續經營角度，解讀和落實海外不同區域森林發展與中國需求的關係及惠及當地的可持續發展理念、模式和路徑。

　　三是加強森林立法和執法。穩步推進《森林法》的修訂和保護區法規制定等，加強森林執法。根據林業改革形勢和社會經濟發展，完善國家林政資源管理體系和林地權屬，支持地方林業組織和市場化建設，鼓勵和倡導多利益群體參與、跨部門協作，採取切實措施將涉林國際公約和進程工作納入統一軌道，解決“內外兩張皮”問題，構建邏輯良好、責任明確、邊界清晰、效率高效益好的林業治理體系。

　　四是順應國際森林治理最新趨勢，完善我國林業管理體系。認真學習和借鑒國際社會在景觀尺度和生態系統水平方面開展林業綜合治理和森林可持續經營的有效途徑，避免走有些國家林業管理體系邊緣化、破碎化的老路，積極探索和實踐有中國特色的“山、水、林、田、湖”綜合生態治理模式，切實加強體制創新和機構建設。

　　五是積極推動和參與全球森林治理體系建設。要抓住構建未來全球森林治理體系這一歷史性機遇，充分研究和利用UNFF11會議成果，參與全球森林治理的機構和機制建設，提升中國林業的國際影響力和話語權。將全球森林治理體系構建與“天然林保護”“2020林業發展目標”“2030年氣變能源目標”等結合起來，認真研究國內外宏觀經濟發展及其與國家木材安全、應對氣候變化、生物多樣性保護等方面的關係，充分揭示中國林業發展面臨的挑戰，有步驟地順勢而為，以外促內，促進國家林業發展。

　　六是進一步搞好森林的監測評估和報告工作。加強綠色GDP、森林認證、人工林和天然林可持續經營的標準與指標、生態監測與評估、生態效益補償等的規劃、監測、評估和報告工作，充分體現森林的價值，提高公眾對森林重要性的認識，確保森林經營管理標準化、規範化、可持續。（作者 吳志民、肖文發、丁洪美）