學者論壇

    如何將事中事後監管做到位？落實生産經營者主體責任、落實部門市場監管責任和屬地政府責任、創新監管方式是三條最主要的路徑選擇。借助風險管理監管、運用強制性標準守住監管底線、運用大數據進行監管、信用監管、改進市場監管執法，是創新政府事中事後監管方式的五大基本選擇。

    從習慣於事前行政審批到習慣於事中事後監管，對中國政府來説是一場新的革命。事前審批屬於事前監管，以行政許可為主，嚴把準入關口。事中監管，以風險管理為主，主要確保市場主體持續符合準入條件，依法合規經營，重點在於狀態維持與過程監控。事後監管，以稽查執法、依法懲戒為主，輕則糾正市場主體行為，重則清除不合格的市場主體，維護正常市場秩序，促進公平市場競爭。

    近日，國務院辦公廳印發《關於推廣隨機抽查規範事中事後監管的通知》（以下簡稱《通知》）。推廣隨機抽查監管，在中國對監管機制改革探索中，是一顆“啟明星”。推廣隨機抽查這一國際通行的微觀監管機制，對規範政府監管方式是一個明確信號，具有“四兩撥千斤”的作用和示範引導的普遍價值。

    推廣隨機抽查、規範事中事後監管的背景

    （一）放管結合已經進入承前啟後的關鍵環節

    2013年以來的簡政放權實踐，對完善事中事後監管提出了內在需求。當前，政府事中事後監管能力已經成為制約簡政放權改革能否繼續深化的制約條件。簡而言之，簡政放權與事中事後監管是10:0的關係，簡政放權做了10件事，若事中事後監管出了問題，那麼前面10件事的社會效果等於0。簡政放權實踐到目前已經解題，正處在繼續破解難題之中，事中事後監管基本上處於只是開題的階段。完善事中事後監管，提升監管能力，時不我待。

    （二）創新監管方式是提高監管能力的“牛鼻子”

    如何將事中事後監管做到位？落實生産經營者主體責任、落實部門市場監管責任和屬地政府責任、創新監管方式是三條最主要的路徑選擇。這其中，創新監管方式，解決政府事中事後監管的“抓手”，以科學、規範的常態監管，代替對運動式監管的過度依賴，是提高各級政府市場監管能力的“牛鼻子”。借助風險管理監管、運用強制性標準守住監管底線、運用大數據進行監管、信用監管、改進市場監管執法，是創新政府事中事後監管方式的五大基本選擇。

    市場監管執法，是市場監管體系的基礎，是監管者作用於市場主體的顯性行為，是終止市場主體違法行為的最後手段，也是社會感知執法形象好壞、政府公信力高低的重要方面。改進市場監管執法，提高事後懲戒的威懾力，是當前各級政府最普遍、最基本、最常用的選擇。改進檢查機制，是改進市場監管執法的重要方面。如果依然沿用傳統的普查方法，已經解決不了有限的監管資源與相對無限的監管對象之間的矛盾，充分運用抽查已經是大勢所趨。隨機抽查，既是國際市場監管通行做法，也是我國海關系統從事海關監管的成功經驗。推廣隨機抽查，已經適得其時。

    （三）以優化服務之心行監管執法之權

    作為事前監管的行政審批，可以窒息市場活力；作為事中事後監管的市場監管執法，同樣可以把企業管死。部分部門與公務員對審批迷戀、對監管迷茫，很大一個原因是對行政審批過於熟悉，對事中事後監管還比較陌生。行政審批是行政權力，事中事後監管依然是行政權力，行政權力的性質與能量並沒有變，若不以服務之心行監管之權，市場主體面臨“剛脫狼穴，又入虎口”的潛在危險。只有徹底解決檢查任性、執法擾民、執法不公、執法不嚴等監管執法問題，才能切實營造公平競爭的市場環境，推動大眾創業、萬眾創新。

    推廣隨機抽查監管的制度設計，充分體現了現代政府治理之道

    現代政府治理之道，就是從三個方面實現從政府管理到政府治理的揚棄與超越。

    （一）從行政權力的有效配置到公共服務的有效供給

    行政權力是傳統公共行政邏輯的起點，而有效提供公共産品與公共服務是現代政府治理的邏輯起點。就行政體制改革而言，行政配置是起點，但不是終點。具體到事中事後監管來説，所有的市場監管行為都要將優化公共服務作為首要價值與最終目的。從過度依賴事前監管，到更多地依靠事中事後監管，本質上屬於行政權力在不同環節的優化配置。“黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓”。事中事後監管能否維護市場正常秩序、促進市場公平競爭，這才是全社會最關心的問題，也是最需要的公共産品。

    （二）從單中心的管理控制到網絡化的協同共治

    實踐證明，壟斷對社會公共事務的管理，由政府“唱獨角戲”、“跳獨桿舞”的單中心管控模式，已經難以滿足監管需求。在政府主導下協同共治，充分發揮各利益相關者在公共事務管理中的作用，已是現代政府治理的大勢所趨。

    第一，協同共治的基本方式是協商、協調、協作、協同。具體到事中事後監管行為而言，行政指導屬於協商；組織相關部門開展聯合抽查，屬於協調；多個部門依據彼此達成的備忘錄進行聯合懲戒，屬於協作；所有監管部門互聯、互通、互助形成監管合力，屬於協同。第二，協同共治對政府提出了全新要求。一是要協調各種資源創造公共價值。二是要善於運用“參與”、“透明”、“協作”等現代治理方略。三是要加快建設統一平臺，充分運用大數據治理。最大限度統籌政府系統公共資源以及全社會一切積極因素解決公共問題。隨機抽查的四個總體要求，貫穿了協同共治的精神實質。堅持依法監管，堅持公正高效，建立“雙隨機”抽查機制，就是確保公正監管、公平監管，堵住尋租之門、切斷腐敗之路，最大限度地創造公共價值。堅持公開透明，實施隨機抽查的事項公開、程序公開、結果公開，保障市場主體的權利平等、機會平等、規則平等，實行“陽光執法”，本身就是對透明治理戰略的具體運用。堅持協同推進，事中事後監管領域建立健全隨機抽查機制，形成統一的市場監管信息平臺，探索推進跨部門、跨行業的聯合抽查機制，本身就是協作戰略的具體運用。

    （三）從依法行政、科學行政的統一走向依法行政、科學行政、效能行政的統一

    現代政府治理要求實現依法行政、科學行政、效能行政的統一。政府行政“合理”不“合法”，行而不遠；“合法”不“合理”，難以推行。科學行政與依法行政説到底都是手段，不是目的。社會真正需要的是效能行政，即行政的社會結果符合公共利益。

    第一，依法制定隨機抽查事項清單，做到依法行政。以抽查檢查防止任性檢查，以隨機抽查克服隨意檢查。法無授權不能為，法有規定必須為，並依法動態調整。法律法規規章沒有規定的，一律不得開展隨機抽查。對法律法規規章規定的檢查事項，要大力推廣隨機抽查，不斷提高隨機抽查在檢查工作中的比重。隨機抽查事項清單必須明確抽查依據、抽查主體、抽查內容、抽查方式等。第二，建立“雙隨機”抽查機制，促進科學行政。這是隨機抽查監管設計中最大的亮點。如果沒有科學設計，隨機抽查監管同樣會出現任性。建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查機制，點中了隨機抽查監管的“七寸”，極大壓縮了監管部門與市場主體雙向尋租的空間。建立健全市場主體名錄庫和執法檢查人員名錄庫，通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，保證公平；從執法檢查人員名錄庫中隨機選派執法檢查人員，保證公正。且推廣運用電子手段，對“雙隨機”抽查做到全程留痕，實現責任可追溯。第三，合理確定隨機抽查的比例和頻次，力求科學行政與依法行政的統一。根據當地實際情況，合理確定隨機抽查的比例和頻次，既要保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執法擾民。《通知》提出，對投訴舉報多、列入經營異常名錄或有嚴重違法違規記錄等情況的市場主體，要加大隨機抽查的力度。正是科學行政的內在需要，導致了這種區別對待。第四，加強抽查結果運用，實現效能行政。隨機抽查，不能前緊後松、虎頭蛇尾。對抽查發現的違法違規行為，要依法依規加大懲處力度，形成有效震懾，增強市場主體守法的自覺性。這應是市場經濟國家從事市場監管的基本經驗。抽查情況及抽查結果要及時向社會公佈，接受社會監督。將抽查結果納入市場主體的社會信用記錄，讓失信者一處違規、處處受限。

    推廣隨機抽查監管，兩項配套措施特別重要

    推廣隨機檢查監管，已引發社會廣泛關注，可謂一石激起千層浪。但真正要做到“叫好又叫座”，還必須做好相應配套工作，以推動“雙隨機”儘快落地生根。

    一是抓緊建立統一的市場監管信息平臺。統一的市場監管信息平臺，是現代市場監管最基本的基礎設施。《通知》明確依託全國企業信用信息公示系統，整合形成統一的市場監管信息平臺。應清醒地看到，市場監管信息平臺只是“水渠”，需要水渠，更需要“水源”。水源，就是各部門掌握的市場主體信用信息，以及全部、及時的監管信息。

    二是探索在基層一線開展聯合抽查。目前，地方政府尚沒有完全改變多頭執法、多層執法的格局。比較現實的選擇是，縣級以上地方人民政府要結合本地實際，協調組織相關部門開展聯合抽查。按照 “雙隨機”要求，制定並實施聯合抽查計劃，對統一市場主體的多個檢查事項，原則上應一次性完成，提高執法效能，降低市場主體成本。應清醒預見到，隨著簡政放權改革實踐的深入，省市事中事後監管任務相對減少，縣區一級政府的事中事後監管壓力日趨加大，僅僅探索聯合抽查是不夠的，包括編制調整組織優化在內的體制改革，已經箭在弦上。 （宋世明）