為推動各地進一步做好農村義務教育學生營養改善計劃（以下簡稱“營養改善計劃”）實施工作，確保營養改善計劃食品安全和資金安全，根據《教育督導條例》和《國務院辦公廳關於實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》（國辦發〔2011〕54號，以下簡稱“實施意見”）文件精神，在有關省份自查和對全國營養改善計劃工作月報、食堂建設月報數據核查的基礎上，國務院教育督導委員會辦公室組織由國家督學、有關專家，以及全國人大代表、民主黨派人士等組成的9個督導組，于2015年6月23日至7月3日對河北、山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、雲南、陜西、甘肅、青海等18個省（區、市）營養改善計劃實施情況進行了專項督導。此次督導突出問題導向，隨機抽查了36個連片特困縣的144所農村義務教育學校（含教學點），重點檢查營養膳食補助落實、學校供餐、食堂建設、資金使用管理、信息公開公示和學生營養教育等6個方面19項內容。有關情況如下： 

　　一、營養改善計劃落實情況

　　營養改善計劃實施3年多來，在中央有關部門、試點地區和社會力量的共同努力下，取得了顯著成效，全國超過1/3的縣實施營養改善計劃，超過1/4的農村義務教育學生享受營養改善計劃補助政策，實施規模位居世界第3。

　　（一）連片特困地區實現全覆蓋。截至2015年4月底，連片特困地區699個縣（包括兵團19個團場）全部開展營養改善計劃國家試點工作，9.14萬所農村義務教育學校全部納入實施範圍，2132.12萬名農村義務教育學生全部享受營養膳食補助，真正體現了“雪中送炭”。

　　（二）地方試點受益學生突破千萬。截至2015年4月底，全國共有23個省（區、市）的656個縣開展營養改善計劃地方試點工作，惠及4.24萬所農村義務教育學校、1074.34萬名學生。營養改善計劃國家試點和地方試點覆蓋學校總數達到13.38萬所，覆蓋學生總數達到3206.46萬人，貴州、雲南、西藏、陜西、甘肅等地實現農村義務教育學生全覆蓋，四川67個民族待遇縣實現義務教育學生全覆蓋。

　　（三）完成學校食堂建設項目近6.5萬個。2012年以來，試點地區完成64828所學校的食堂建設項目，新建、改造面積達2378.21萬平方米，實行食堂供餐的學校比例提高到65.98%。其中，國家試點縣食堂供餐學校比例達67.04%，比2012年初提高13.54個百分點，農村學校就餐條件明顯改善。

　　二、各地主要做法和成效

　　國務院辦公廳實施意見和中央有關部門制定的實施細則、專項資金管理、食堂建設和管理、食品供應和餐飲服務安全監管、營養健康監測評估、實名制管理、信息公開公示、應急事件處理等政策文件，明確了地方各級人民政府、試點學校以及供餐單位的職責。從督導情況看，各地按照要求，紮實做好“規定動作”，摸索創新“自選動作”，國家的各項政策正在得到落實，營養改善計劃實施工作正在向規範運行階段邁進。

　　（一）加強食堂建設，就餐環境得到明顯改善。為更加有效地實施營養改善計劃，2012年以來，中央財政累計安排近300億元補助資金，支持試點地區69166所學校改善就餐條件，規劃新建、改造學校食堂面積2603.33萬平方米。各地按照要求統籌編制規劃，嚴格項目管理，著力加快建設進度。

　　一是科學合理制定食堂建設方案。廣西、重慶等地制定營養改善計劃學校食堂建設標準，對學校食堂（伙房）規劃選址、建設標準等提出指導意見，確保新建食堂符合餐飲服務許可要求。安徽繪製統一規範的學校食堂功能區佈局平面圖，為項目縣、校食堂規劃設計和建設提供參考依據，有效加快食堂建設方案審批進度，縮短前期工作週期。河北保定各項目縣、河南淮濱等地從實際從發，根據學校規模大小等情況，統一制定若干套食堂建設方案供各校選用，推進食堂標準化建設。

　　二是加大投入落實食堂建設資金。湖南、廣西、雲南、陜西、青海、新疆等地省級財政“拿大頭”，足額落實食堂建設資金；內蒙古、遼寧、安徽、江西、湖南、湖北、四川、甘肅、青海等地沿用校安工程好的做法，開闢綠色通道，減免建設收費，降低工程建設成本。

　　三是多措並舉加快食堂建設進度。河北、湖南建立學校食堂建設項目倒排工期制度，廣西實行領導挂點負責制度，做到“人盯項目，項目落實到人”，督促加快食堂建設進度。貴州將食堂建設項目納入教育突破工程爭比進位綜合排名，對排名後十位的縣致函黨政主要領導要求督辦。甘肅將教育建設項目納入市縣政府年度重點工作計劃，按月調度、按季督查、年終量化考核、兌現獎懲，有效推進食堂建設項目。

　　四是多方合力共同改善食堂設施。中央財政專門安排食堂設備採購資金23.12億元，目前已完成購置投資19.74億元。湖北團省委、省青基會開展“希望廚房”走進貧困山區行動，建設1674個“希望廚房”。陜西商洛市2014年實施“愛心廚房”建設項目107個，配發設備1512件，有效改善試點學校廚房設施和衛生面貌。廣西上林縣兼顧資金投入和使用效益，為村小及教學點配備66台“移動廚房”。

　　截至2015年4月底，試點地區食堂建設項目學校已開工67731所，佔規劃數的97.93%。其中，在建2903所，完工64828所。開工面積達2530.09萬平方米，佔規劃數的97.19%。其中，在建151.88萬平方米，完工2378.21萬平方米。重慶、貴州、甘肅、青海等地學校食堂建設項目已全部完工，山東、安徽、湖北、湖南、廣西、四川、西藏、陜西、寧夏等地學校食堂項目完工率超過95%。

　　（二）嚴格規範管理，“兩個安全”得到有效保障。營養改善計劃實施以來，各地按照要求，建立健全規章制度，層層建設責任體系，嚴格規範管理，將確保食品和資金“兩個安全”作為計劃實施的重中之重。

　　一是普遍實行原材料“四統一”制度。各地普遍落實糧油等大宗原材料政府統一招標、統一採購、統一分配、統一運送的“四統一”制度，全面實現政府集中採購，減少中間環節，有效降低採購成本，確保原材料質量。貴州鼓勵各縣實行全部原材料“四統一”採購，只允許少部分鮮活産品、零星原材料由學校自行採購。安徽12個試點縣課間餐食品全部採用招標採購方式確定供餐企業，普遍採用由質檢部門出具檢驗單、工商部門核發出庫單、物流公司出具保證單、接收學校出具驗收單“四單制”管理模式。廣西部分市縣探索成立由社區代表、家長代表、教師代表、學生代表組成的“清算小組”，負責食品採購、登記、驗收等工作。青海互助縣制定學校食堂大宗食品原料定價辦法，每兩周對大宗物品隨行就市進行定價，確保價格公開公正。

　　二是積極探索安全高效食品配送方式。重慶彭水縣引入高校後勤集團，組建專門服務公司，統一負責全縣農村學校食堂經營管理。江西興國縣為學生營養餐食材加工配送服務中標企業提供低價租賃土地，幫助企業建設營養餐原材料種植、養殖基地和現代化流水生産加工廠房，實現食材生産、加工、配送“一條龍”服務，既保障了營養餐食品安全，又依託種養基地帶動農戶增收。陜西寶雞市建成6個學生營養餐配送中心，為17000余名學生集中配送營養餐。

　　三是大力推進食堂管理標準化精細化。河南實行中小學校食堂等級量化評分，廣西南寧開展營養改善計劃合格學校考評。吉林建設“陽光廚房”，在學校食堂安裝監控設備和專用軟體，對原料配送及食堂操作等各環節進行全方面監控。安徽省規定學校領導必須提前用餐“試吃”。湖北羅田縣實行食譜、配送、標準、餐數、管理“五統一”，印製用餐簽名冊、留樣記錄等“三冊十表”，有效提升學校食堂保障、管理和服務水平。青海樂都區製作學校食堂餐廚垃圾流向表設計新穎，規範餐廚廢棄物處置，杜絕食品安全隱患。

　　四是落實“校財局管”規範資金管理。各地嚴格執行財務管理制度，普遍實行“校財局管”和受益學生實名管理制度。在此基礎上，貴州等地還利用學籍系統進行實名制管理，湖北紅安縣對營養餐實行單獨分科建賬，貴州西秀區協調人民銀行為各校設立食堂專用賬戶，湖北房縣實行“專人專賬，專款專用，一週一匯總、一週一公示”制度，安徽壽縣經費管理實行“日記、周核、月結”制度，保障資金安全。

　　從督導情況看，各地營養改善計劃食品安全態勢總體良好，專項資金的管理比較規範。計劃實施以來，全國沒有發生一起大的食品安全和資金安全事故，偶發的小事故均得到及時妥善處置。

　　（三）做加法添營養，“計劃”內涵得到不斷豐富。營養改善計劃的實施，改變了農村學生“一日兩餐”“鹹菜拌飯”“冷飯冷菜”等狀況，讓貧困地區義務教育階段學生吃得飽、吃得安全的目標基本實現。不少地方在此基礎上，結合當地實際，積極探索，採取提標擴面、食育結合等方式做加法添營養，營養改善計劃的內涵不斷豐富和發展。

　　一是提高膳食補助標準。浙江、福建營養膳食補助標準達到每生每天5元，寧夏將標準提高到在校期間每生每天4.6元。重慶、四川在營養膳食補助外，學生家長也承擔部分費用，使營養餐標準實現4+X，優化了膳食結構，其中四川昭化區每年投入近500萬元，為全區1.2萬農村義務教育學生每週提供兩頓免費肉食。

　　二是適度開展勤工儉學。雲南省要求有條件的地方，對長期保留的農村義務教育學校按照小學不少於5畝、初中不少於10畝地配備勤工儉學基地。2014年，全省共有6602所學校開展勤工儉學，勤工儉學基地達到8256個，面積7.35萬畝，純收入達到3.45億元。湖北竹溪縣人民政府為學校租賃蔬菜基地600余畝，全縣學校蔬菜自産率達到70%，緩解供餐運營成本壓力。山西繁峙縣、黑龍江龍江縣、湖北羅田縣部分學校充分利用校園空地種植蔬菜，既為學校食堂補充提供免費、新鮮、綠色的原材料，又使其成為學生實踐教育的基地，培養愛勞動的良好習慣。

　　三是探索進行“食育”教育。重慶彭水縣組織學生自主用餐，由教師指導小學高年級學生輪流參與取餐、分餐，既節約成本，又鍛鍊學生團隊精神和自主管理能力。內蒙古先後舉辦兩期健康教育教師培訓班，在國家試點旗縣學校全面開設健康教育課程。安徽金寨縣結合大別山區飲食習慣，聘請營養健康專家，編印《青少年食育教育讀本》，納入學校教學計劃，確保營養健康教育普及到每一位學生。

　　四是提升營養干預水平。重慶市為中小學配備1000余名公共營養師，充分發揮公共營養師的作用，靈活運用推薦食譜，努力為學生提供科學、營養的食物。江西贛縣統一制定食物搭配菜譜，並且進行量化要求，食堂根據時令食材的不同，確定每天食譜。湖北保康縣結合保康飲食習慣，制定學生合理膳食指導食譜，組織開展“最佳一週食譜”評選活動。四川廣元結合本土實際和季節性特點，利用廣元黑木耳、香菇、核桃、蕎麥等特産研製綠色、營養食譜，分片制定春夏秋冬每季2套配餐方案，並根據學生營養監測結果及時調整食譜。

　　督導中發現，有的地區對營養改善計劃的政策要求理解比較全面、準確，統籌安排營養膳食補助、“一補”資金、地方投入、家庭分擔、社會捐助等，共同做好“加法”，有效提高了營養餐膳食質量；有的地方探索將營養餐作為學生素質教育的一個部分，與膳食營養知識、飲食觀念、地方飲食文化、團隊精神和動手能力培養等相結合，初步形成“食育”文化。

　　（四）接受四個“監督”，社會關切得到積極回應。實施意見明確要求將營養改善計劃打造為陽光工程。2014年，全國政協副主席李海峰率團對營養改善計劃貫徹實施情況進行了視察。近兩年，全國人大代表、政協委員提出建議提案22份。截至目前，全國學生營養辦主動公開展播434個國家試點縣工作情況視頻，展示152所農村中小學校營養餐配餐案例。各地也按照要求，建立健全常態化監督檢查機制，接受四個“監督”。

　　一是主動接受人大和政協監督。安徽建立人大政協委員隨機抽查等工作督查機制。2014年，貴州邀請各市（州）省人大代表、政協委員等對全省營養改善計劃進行專題調研，陜西商洛市人大將營養改善計劃實施情況作為代表建議重點督辦工作。江西會昌縣每年均邀請縣人大代表對試點學校進行檢查，確保營養改善計劃順利實施。

　　二是主動接受行政監督。四川、貴州、陜西、寧夏等地將營養改善計劃列入全省重大民生工程，對市縣政府進行目標考核。各省學生營養辦均每年組織成員單位進行專項督查，湖南、安徽還分別組織人員開展暗訪，根據暗訪情況進行通報並責令限期整改。貴州省教育廳已先後對19個縣進行專項審計。2014年，江西、湖北兩地審計部門分別對本省營養改善計劃專項資金管理使用情況進行專項審計，審計情況總體良好。

　　三是主動接受社會監督。四川儀隴、古藺、蒼溪，貴州鎮寧、務川、桐梓、惠水、普定，雲南鳳慶、馬關、鎮康、賓川，陜西商南、扶風、洛南，寧夏同心、涇源、彭陽、隆德、原州等20個縣近1800所學校參與陽光校餐試點工作，每個上學日通過陽光校餐網公開學生就餐、帶量食譜、原料價格等信息，接受網民監督。陜西寶雞市、江西贛縣等地通過舉辦“學校食堂開放日”、“家長開放日”等活動，邀請家長觀摩學生營養餐分發、用餐全過程，提出合理化意見和建議。湖北鶴峰縣全縣所有農村中小學開通微博，按時公示每頓營養午餐，學生就餐情況、食堂工作人員著裝及操作情況、食堂清潔衛生情況等盡收“眼”底，真正做到公開、透明、安全。

　　四是主動接受輿論監督。各地利用報刊、網絡、廣播、電視等各種媒介，加強對營養改善計劃實施各層次、各環節的監督，打造全方位的監督體系。廣西每個學期都召開新聞通氣會，及時向新聞媒體和社會各界通報試點縣營養改善計劃的具體實施情況，正面引導社會輿論，取得社會各界的支持和理解。四川通過《陽光政務》熱線欄目，現場督辦群眾熱線問題。湖南學生營養辦2014年接待群眾來信、來訪、來電、網絡諮詢53人次，做到了來信必復、來訪必接、來電必回、網上必答，及時釋疑並宣傳政策，暢通監管信息渠道。安徽營養改善計劃實施工作先後被安徽電視臺報道28次、被平面媒體報道50余次，不僅廣泛宣傳政策意義，及時回應社會關切，還提高了工作透明度。

　　此次實地檢查的各中小學校都按照要求設立學生營養餐公示欄，公佈用餐學生名單、供餐內容、菜譜和飯菜價格等信息，接受學生、家長、教師、膳食管理委員會的監督。

　　（五）建立長效機制，地方責任得到逐步落實。在經歷艱難起步和穩步推進兩個階段之後，各地結合當地實際和經濟社會發展水平，總結試點經驗，積極探索建立長效機制，保障營養改善計劃長期穩定、規範運行。

　　一是健全各項工作制度。各地都比照成立營養改善計劃領導小組及辦公室，制定專項資金管理、食品安全保障等管理制度，實行主任辦公室、雙月通報、工作調度、分片包乾等工作措施，建立了目標責任制。安徽逐步建立和形成“縱向上由省級政府統籌、市級政府協調、縣級政府實施、試點學校執行，橫向上由教育部門牽頭負責、各有關職能部門積極配合”的長效工作機制。重慶建立食堂管理人員市、縣、校“三級培訓機制”和市、縣、校、室“四級督查機制”，保障營養改善計劃有序推進、有效實施。

　　二是組建專門工作隊伍。四川發文要求市縣建立健全農村義務教育學生營養改善計劃長效保障機制，落實工作機構、人員編制，確保營養改善計劃工作有機構負責、有經費保障、有人員推動。截至2014年底，四川有42個縣（市、區）正式批復設立營養辦，落實工作人員150余名。陜西延安市、安康市教育局常設營養科並落實人員編制，33個縣（區）設立單獨的營養辦。江西興國縣、寧都縣、廣西恭城縣、甘肅康樂縣等地成立獨立建制的學生營養辦，核定人員編制。

　　三是落實食堂工作人員工資。貴州每年投入6億多元，為供餐學校配備4萬餘名食堂工作人員，並將其工資、保險待遇納入縣級財政預算。雲南各試點縣每年投入資金共2.7億元，為供餐學校購買服務性崗位25000多個。四川66個縣（市、區）落實食堂工作人員1.9萬餘人。廣西隆安、融安等10個市（縣），以及山西繁峙、安徽利辛、阜南、河南固始、湖北恩施、陜西嵐皋等地也將食堂工作人員工資納入縣級財政保障。甘肅安定區為100人以下中小學校爭取公益性崗位，每人每月補助1180元，解決較小規模食堂工作人員緊缺的困難。

　　四是建立食堂運行經費保障機制。重慶將14個試點區縣學校食堂運行經費納入市級預算，按照生均每年80元的標準對實施範圍內各學校進行補助，2013-2014年，市級財政解決食堂運行經費1.39億元。寧夏安排營養改善計劃實施學校公用經費補助資金1618萬元，為試點學校提高生均公用經費60元，減輕因學校食堂水、電、煤等開支增加造成的學校公用經費壓力。寧夏還設立營養改善計劃陪餐教師補助專項資金，惠及1.1萬名教師，陪餐教師與學生統一用餐，既解決為學生分餐教師的就餐問題，又加強對學校午餐質量與安全的監管。

　　從全國來看，部分地區堅持試點先行，點面結合，克服底子薄基礎差等客觀困難，鼓勵市縣穩妥創新，積極推廣成功經驗，落實地方責任，較好的解決了專職工作隊伍、食堂工作人員工資和食堂運行經費等突出問題，值得各地學習借鑒。

　　三、存在的主要問題

　　營養改善計劃是一個從農田到餐桌，關係學生營養健康和生命安全的系統工程，覆蓋面廣、涉及人數多、情況複雜，又是從最貧困地區起步，基礎條件比較薄弱，管理能力相對較低，對照國家營養改善計劃系列政策要求和廣大學生的熱切期盼，還面臨著一些需要研究解決的困難和問題。

　　（一）“兩個安全”仍存隱患。一是少數地方沒有嚴格落實招標採購要求。督導中發現個別試點縣大宗原輔材料未實行集中採購。二是部分學校食堂管理不夠規範。各地都存在小規模學校食堂未達到餐飲服務許可要求問題。有的學校負責人陪餐、樣品留樣、衛生消毒、原輔材料存放等要求落實不到位，個別試點學校存在採購的蔬菜發生霉變問題。三是一些地方未實行營養餐資金專賬核算，少數學校食堂財務人員使用個人賬戶進行資金管理，個別地方在審計中發現學校存在擠佔挪用、虛報套取專款的問題。四是不少地方未按要求使用實名制學生信息管理系統核報受益學生數，數據的準確性和真實性缺乏保障，個別學校存在虛報受益學生人數問題。

　　（二）供餐模式轉變較慢。一是少數地區學校食堂建設進度比較緩慢。二是部分地區完工學校食堂未及時交付使用。截至2015年4月底，全國已完工食堂建設項目的學校達到64828所，已交付使用的學校為58018所，還有6810所學校食堂因竣工驗收手續、廚房設施配備等原因未投入使用。

　　（三）食堂運轉壓力較大。一是學校食堂人員工資缺乏長效保障。未多數試點縣未按要求將食堂工作人員待遇納入財政預算，普遍存在食堂工作人員工資擠佔學校公用經費，以及食堂工作人員工資待遇低、人員流動率高、業務培訓少、素質難以保證等現象。二是教師工作負擔較重。各地普遍存在教師除組織學生用餐外，還兼職食堂工作，從事食品採購、驗收、出入庫、登記造冊、幫廚乃至炊事員工作的情況。

　　（四）政策理解存在偏差。一是部分地區存在“擠出效應”。有的地方、學校和學生家長將營養膳食補助片面理解為免費午餐，有些地方自試點以來，所有費用由政府負擔，家長原來的伙食費支出完全退出，影響改善學生營養健康的效果。二是有的地方期待中央“包打天下”。面對在縣城就讀農村家庭學生、農村小學附屬學前班幼兒、省貧縣農村學生未納入國家試點膳食補助範圍等問題，期待中央一步到位擴大國家試點範圍，沒有充分發揮積極性、主動性。三是只管吃飽不注重營養健康。部分學校缺乏專業營養指導，食堂工作人員對營養配餐知識了解較少，膳食搭配不科學、不營養。有的學校課間加餐內容單一，結構不盡合理，存在採購不健康食品等問題。多數學校未將營養餐和學生營養健康教育有機結合。

　　四、督導建議

　　（一）牢固樹立紅線思維確保“兩個安全”。各省要組織開展新《食品安全法》學習培訓，督促試點縣對原材料採購、食品配送、食材加工、學生用餐等各環節食品安全進行全程監管，落實大宗原材料“四統一”政府採購要求，嚴格執行供餐“黑名單”制，進一步提升營養餐食品安全水平。要加強實名制學生信息管理系統的使用管理，嚴格審核各試點縣報送的受益學生人數。要指導試點縣規範學校食堂財務管理，堅持透明操作，定期開展專項審計。

　　（二）提高學校食堂供餐比例。各省要加大工作力度，推動試點縣加快學校食堂建設進度，抓緊辦理已完工學校食堂竣工驗收手續，及時配備廚房設施並申辦餐飲服務許可證，確保建一個成一個，成一個用一個，進一步提高學校食堂供餐比例。要制定具體可操作的實施辦法，鼓勵和支持社會團體、企業、個人參與營養改善計劃實施工作，積極爭取免費午餐和廚房設施設備捐助等學生營養改善公益項目。

　　（三）切實落實地方主體責任。各省要強化監督檢查，督促各試點縣足額配備學校食堂工作人員，並將人員工資待遇納入地方財政預算。要穩妥推進地方試點，確保新試點縣具備供餐條件、落實工作人員和經費、配齊食堂供餐人員，鼓勵將有需要的試點縣將小學食堂餐廳及廚房設施設備向附設學前班、幼兒園開放，引導有條件的試點縣將在縣城就讀的農村義務教育學生納入覆蓋範圍。及時總結推廣成功經驗，支持試點縣探索政府購買公益性崗位、建設配餐中心、引入大學後勤集團等途徑，解決用工和管理難題。

　　（四）準確理解和落實有關政策。各省要全面、準確宣傳營養改善計劃政策要求，引導各試點縣統籌膳食補助、“一補”資金、地方投入、家庭分擔、社會捐助等，做加法添營養，防止出現擠出效應。要加強營養配餐指導，充分利用“學生電子營養師系統”、“農村學生膳食營養指導手冊”等工具，指導試點縣結合當地特産和飲食文化，制定營養均衡、種類豐富的食譜。要探索開展公共營養師培養培訓，鼓勵有條件的試點縣為學校配備專兼職營養師，總結推廣試點縣營養健康教育成功經驗。