外匯管理改革開放的方向
中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長 易綱

過去36年，中國創造了經濟發展奇跡。開啟這一奇跡的就是改革開放。改革，建立了與社會主義市場經濟相適應的金融體制，提升金融業配置資源和服務實體經濟能力；開放，擴大金融業對內對外開放，更大範圍、更高層次優化資源配置能力。改革和開放是推動中國經濟不斷發展的兩個輪子。近年來，隨著外匯管理改革持續深入，外匯管理著力推動“五個轉變”，簡政放權不斷落實到位，外匯管理職能發生深刻變化，對微觀事務的行政干預不斷減少，與此同時通過加強事中事後管理，優化公共服務，外匯管理起到了維護經濟金融穩定、保障公平競爭的作用，促進經濟可持續發展能力不斷增強。

外匯管理改革開放取得顯著進展

過去幾年，外匯管理按照黨中央、國務院統一部署，以“五個轉變”為方向，從重審批轉變為重監測分析，從重事前監管轉變為強調事後管理，從重行為管理轉變為更加強調主體管理，從“有罪假設”轉變到“無罪假設”，從“正面清單”轉變到“負面清單”，提升了駕馭複雜局面的能力，統籌好便利化和防風險，在發揮市場決定性作用的同時，更好地發揮外匯管理的作用。

貨物貿易外匯管理改革取得新突破。外貿發展是我國對外開放重要內容，其中貨物貿易是重中之重，佔經常項目總額近八成。過去，貨物貿易外匯收支需逐筆核銷，手續繁瑣。為提升貿易便利化程度和外匯監管效率，2012年8月，經國務院批准，外匯局在全國推廣進出口核銷改革。改革取消了以往的貨物貿易外匯收支逐筆核銷，簡化了憑證和流程，代之以總量核查、動態監測、分類管理，95%的合規企業正常貿易收付便利，監管重點放在少數異常重點企業，實現了貿易便利和監管有效的統一。改革後，企業平均每年節省工資7萬餘元，銀行辦理業務時間平均每單從20分鐘以上縮短至9分鐘。

服務貿易外匯管理改革取得新進展。過去，服務貿易外匯收支實行事前審批，企業需準備大量材料，奔波多個部門，辦事效率較低。2013年9月，外匯局全面取消服務貿易事前審批，所有服務貿易收付匯業務下放銀行辦理，單筆等值5萬美元以下的無需審單；等值5萬美元以上的，大幅簡化單證，僅簡化合併的單證類別就有數十項。通過加強非現場監測分析，牢牢守住不發生系統性風險的底線。改革後，每年近1500萬筆服務貿易收付匯業務無需審單，辦理成本顯著下降，銀行單證量大幅減少；企業經營效率明顯提升，單筆業務辦理時間由20分鐘縮短至5分鐘。

直接投資可兌換達到新高度。直接投資是引進外資和中國企業“走出去”的重要渠道。過去，直接投資項下外匯賬戶開立及入賬等需外匯局核準，外商直接投資需經會計師事務所到外匯局進行驗資詢證審核和登記，影響企業投資效率。近年來，直接投資外匯管理大幅簡化，取消35項、簡化合併14項行政審核，便利企業跨境投資資金運作，直接投資外匯管理實現基本可兌換。以對外直接投資為例，資金來源和匯出核準由事前審批改為事後登記，業務辦理時限由20個工作日減為5個工作日，有些省份可當日辦理。

證券投資雙向開放實現新跨越。證券投資是資産全球化配置的重要領域。過去，跨境證券投資渠道有限，便利化程度較低。為推進證券市場有序開放，外匯局牢牢把握外匯形勢趨向均衡的有利時機，按照“均衡監管、雙向流動”的思路，完善合格境外機構投資者（QFII）和合格境內機構投資者（QDII）制度，在此基礎上，推出人民幣合格境外機構投資者（RQFII）制度。截至2015年8月28日，共批准276家合格境外機構投資者（QFII）投資額度767.03億美元，132家合格境內機構投資者（QDII）投資額度899.93億美元，138家人民幣合格境外機構投資者（RQFII）投資額度4049億元。同時，有序拓展資本雙向開放渠道，做好便利內地投資者在境內購買香港的公募基金和內地公募基金在香港市場銷售的制度安排。未來，集體投資類證券項下“居民在境外出售或發行”和“非居民在境內出售或發行”將不再受嚴格限制，資本項目可兌換水平進一步提高。

外債管理服務實體經濟打開新局面。外債是拓寬境內主體融資來源的重要渠道。過去，金融機構外債實行餘額指標管理，外資企業按照“投注差”原則管理，中資企業則受嚴格限制，審核手續複雜。為進一步促進企業融資便利，外匯局大力推進外債和跨境擔保管理改革。在管理方式上，基本取消外債、跨境擔保事前審批，相關業務可直接到銀行辦理，外債從開戶到結匯時間縮短3個工作日，基本構建起以事後登記為主的對外債權債務管理框架。在管理手段上，探索外債宏觀審慎比例自律管理，在北京中關村、深圳前海、江蘇張家港等局部區域開展試點，允許企業在凈資産的一定倍數內自主借用外債，拉平中外資企業外債管理政策。經測算，試點企業可節約資金成本2-3個百分點。從管理理念上，逐步推進從超國民待遇到國民待遇的轉變，允許符合條件的中資企業借用短期外債用於支持進出口貿易。

外匯市場發展邁上新臺階。外匯市場是國際經濟交流和資本流動的重要載體。過去，我國外匯市場主體和産品較為單一，基礎設施不夠完善。近年來，外匯局不斷夯實外匯市場基礎，進一步優化外匯市場服務。一是豐富交易品種，滿足多樣化匯率風險管理需求。由即期交易和部分銀行試點的遠期交易兩類，擴大至外匯掉期、貨幣掉期和期權産品，具有了國際市場基礎産品體系。交易幣種也由原先僅有人民幣對美元、歐元、日元和港幣4種交易貨幣逐步增加至14種，涵蓋了我國跨境收支的主要結算貨幣。二是擴大市場主體，構建多元化的市場主體層次。截至2014年末，銀行間外匯市場共有465家機構，其中非銀行金融機構53家、非金融企業1家、境外金融機構8家。三是健全基礎設施，促進市場運行提效率防風險。2009年，銀行間外匯市場開始對場外交易嘗試集中凈額清算，並於2014年正式啟動中央對手方清算業務，對降低清算風險和提高交易效率發揮了積極作用。

放管結合是外匯管理改革開放的旗幟

近年來，外匯管理始終寓管理于服務之中，堅持一手抓“推改革”，一手抓“防風險”，在改革方法上突出“均衡改革”，在改革方向上突出“以點帶面”。經過幾年探索，外匯管理呈現出新的面貌。

以簡政放權為主線，著力推動外匯管理方式轉變。一是堅持依法行政，進一步清理、整合外匯管理法規。截至2014年底，廢止失傚法規超過700件，保留生傚法規不足300件。二是堅持抓大放小、分類管理，採取總量核查、動態監測，推進監管方式從事前轉向事後。以經常項目為例，通過非現場監測，以較小成本查出違規企業，更加有的放矢。2014年，通過非現場監測分析鎖定1774家“出口不收匯”異常企業，涉及出口額佔2014年全國出口總額6%。核查後，對涉嫌違規企業登出名錄、降為B、C類或移交檢查部門處理。三是管理對象從行為監管轉向主體監管。加強市場主體全口徑外匯收支監測，更好地發現異常或違規行為；實行分類管理，守法合規企業享受便利，違規主體受到限制，促進市場主體合規經營。

以貿易投資便利化為主線，著力增強外匯管理支持實體經濟發展的能力。改進服務始終是外匯管理的基礎，在推出每一項改革措施時，我們始終寓管理于服務之中。近年來，外匯管理主動調整不符合市場運行規律的措施。針對外商投資企業，推出外商投資企業外匯資本金意願結匯政策，賦予企業資本金結匯的自主權，降低企業財務成本，目前已推廣至全國。針對跨國公司，推出跨國公司外匯資金集中運營管理政策，2015年上半年試點企業由250家增加至570家，為更多優秀企業特別是民營企業優化外匯資金運用提供便利。在跨境電子商務領域，放開地區限制、下放審核權限、提高單筆限額、擴大支付範圍，2015年1月試點推廣全國，截至6月末，試點業務規模累計41.81億美元。

以堅守風險底線為主線，著力增強防範跨境資金流動風險的能力。外匯管理的一個重要功能是防範外部風險內部化。近年來，我們始終將防風險擺在突出位置，從管理制度、管理方式、技術手段和隊伍建設等入手，注重加強跨境資金流動監管能力建設，守住了不發生系統性、區域性金融風險的底線。一是加強監測分析為防風險奠定重要基礎。密切跟蹤形勢變化，將監測分析的重點從單向監測流入轉到雙向監測流出和流入上來，提高了形勢預判的科學性和及時性。建立跨境資金監測分析月報制度，加強對宏觀趨勢的分析判斷，每月進行動態微調和修正，提高監測分析的全面性和精準度。二是加快數據和系統整合為防風險提供技術支撐。建立了全口徑的跨境資金流動基礎數據庫，整合各業務系統數據，實現數據集中共享；搭建跨境資金流動監測分析平臺，著重提升系統綜合分析和數據挖掘功能；進一步完善國際收支監測預警系統，雙向監測國際收支失衡風險，為全方位監測市場主體外匯資金運作，及時發現跨境資金異常波動提供數據保證和系統支撐。三是改進外匯檢查工作為防風險提供有效手段。建立和推廣外匯非現場檢查系統，改變過去大範圍拉網式排查的工作模式，運用大數據分析及時發現違法違規線索，提高監管針對性和有效性。集中力量查辦重大違規案件，開展銀行外匯業務專項檢查，有針對性地打擊重點主體、重點渠道“熱錢”流動。2009～2014年，共查處外匯違法違規案件約1.7萬件，收繳罰沒款約22億元人民幣。

再接再厲繼續深化外匯管理改革開放

當前，外匯管理呈現出新常態，主要表現為外匯形勢從持續凈流入到趨向基本平衡的新常態、管理環節從事前審批到事中事後監管的新常態和管理方式從經常項目可兌換到資本項目可兌換的新常態。全面認識、準確把握外匯管理的新常態，是我們做好下一步外匯管理改革的出發點。下一步，外匯管理部門將牢牢把握新常態，加快“五個轉變”，以推動人民幣資本項目可兌換為重點，切實履行好外匯管理職責，提高外匯管理科學發展水平。

轉變外匯管理理念和方式是原則和方向。緊緊圍繞處理好政府與市場關係，大力推進行政審批制度改革，全面提升行政效能。一是繼續大力簡政放權。進一步簡化行政審批項目，做好現有外匯管理法規的清理和簡化，實現現有管理法規由多到少、由厚到薄、由繁到簡，切實便利市場主體和監管。二是全面推進依法行政。按照外匯管理理念和方式“五個轉變”的要求，適應我國資本項目可兌換的需要，構建面向未來的外匯管理法律框架體系。重點是要體現從行為監管立法向主體監管立法轉變，從“正面清單”向“負面清單”轉變。三是豐富事中事後監管手段。以經常項目為例，加大跨部門聯合，不斷深化經常項下資金流動風險管理。

促進貿易投資便利化是出發點和落腳點。從管理思路上，要增強服務意識，善於換位思考，促進政策調整與市場主體商業運作模式相銜接，為守法合規市場主體盡可能創造良好的政策環境。從管理流程上，優化流程和手續，通過改進服務來深化改革，切實提升貿易和投資便利化程度，降低外匯管理的社會成本，真正做到寓管理于服務之中。從管理對象上，推進監管方式從行為轉向重點主體，從事前審批轉向事後監測分析。例如，落實好跨國公司外匯資金集中運營管理“升級版”，進一步提升跨國公司資金運作效率。

推動重點領域改革開放是主線和重點。要緊扣建立健全調節國際收支的市場機制和管理體制，進一步完善外匯管理改革中長期工作規劃，確定實施步驟、時限以及分工，明確路線圖和時間表。在資本市場方面，有序推進資本市場雙向開放，進一步完善合格機構投資者制度，做好內地和香港基金互認落地，加快推進人民幣資本項目可兌換。在外匯市場方面，擴大外匯市場開放，放寬交易範圍，增加交易主體，豐富避險保值産品，完善多元、競爭和有效監管的交易平臺建設，逐步建成一個成熟發達的多層次外匯市場體系。

防範異常跨境資金流動風險是基礎和保障。長遠來看，外匯管理部門要始終把防風險放在首位，從加強監測預警來看，加快建立跨境資金流動監測預警平臺，逐步完成跨境資金流動數據整合和數據倉庫建設，全面涵蓋本外幣、貿易投資、機構個人等不同交易幣種、項目和主體跨境資金流動情況，為監管提供“千里眼”和“順風耳”。同時，繼續完善跨境資金流動的監測預警指標體系和非現場檢查指標體系，及時對資金流出入壓力狀況進行評估和預判。從充實政策預案來看，充實以逆週期調節為主的政策預案，深入研究推出“托賓稅”、無息存款準備金、外匯交易手續費等價格調節手段，抑制短期投機套利資金流出入。從優化外匯儲備經營來看，堅持多元化和分散化投資，管好和用好外匯儲備，加大優質資産配置，提高外匯儲備經營管理能力，實現安全、流動、保值增值的經營目標。（原文刊載于《中國金融》2015年第19期）