《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（徵求意見稿）》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（徵求意見稿）》社會公開徵求意見工作于11月9日24時結束。一個月時間，交通運輸部通過網站、電子郵件、信函、電話、座談會等多種渠道徵求意見。在對多人或者多渠道提交的完全相同意見進行歸併後，共收到有效意見5008件。通過拆分處理，共梳理出意見6832條。其中，僅簡單表示支持或者反對的態度性意見共903條，提出具體修改意見和建議的共5929條。

自10月10日兩個文件徵求意見稿發佈以來，交通運輸部聽取了各主要“專車”平臺的意見，並召開了多場專家座談會；書面徵求了地方人民政府和交通運輸主管部門意見。各省交通運輸主管部門和部分城市人民政府通過座談會等形式聽取並反饋了當地各有關方面意見。部分高校、學術研究機構、諮詢機構、仲介機構、媒體等也組織召開了不同形式的座談會，並提交了相關意見和建議。

提出意見的有廣大乘客和消費者代表、出租汽車和“專車”駕駛員、傳統出租汽車企業、個體經營者和“專車”平臺企業、政府及行業主管部門，相關研究機構、專家學者、媒體評論員等各方面群體。

從意見內容看，有的贊同和支持，有的批評和質疑，有的表明個人對兩個文件的態度，有的針對相關重點問題提出意見和建議，有的對文件具體條款和文字表述提出修改建議，還有的反映當地出租汽車行業管理情況和個人訴求。

梳理有具體內容的5929條意見和建議，各方意見和建議主要集中在十二個方面：

一是出租汽車定位與方便群眾出行的問題

二是網約車平臺是否應納入管理及管理方式問題

三是出租汽車新老業態是否應當實行數量調控問題

四是巡遊車經營權管理改革問題

五是網約車車輛條件及準入方式問題

六是網約車駕駛員條件及準入方式問題

七是出租汽車價格機制及燃油補貼政策問題

八是規範網約車經營行為問題

九是駕駛員權益保障問題

十是加強打擊非法運營問題

十一是私人小客車合乘與規範發展問題

十二是網約車計價器、標識、現有存量過渡等其他問題

（一）出租汽車定位與方便群眾出行的問題（共97條）

主要觀點1.認為出租汽車應定為公共交通的補充（81條）。

理由：應從城市交通和社會總體效益的角度考慮出租汽車發展定位，必須堅持公交優先的發展戰略，出租汽車只能作為其補充；出租汽車是個性化交通方式，應側重滿足個性化和緊急、特殊需求，不能將出租汽車作為解決社會公眾基本出行的交通方式；出租汽車從其社會公用的角度看，具有公共服務的性質，是城市綜合交通體系的一部分，需要政府統籌發展。

主要觀點2.認為出租汽車應定為公共交通的組成部分（10條）。

理由：部分省市的城市公共客運條例已經明確城市公共客運包括公交和出租汽車，建議明確出租汽車“是城市公共客運的重要組成部分”；對於公共交通相對欠發達的城市，出租汽車仍是市民主要的交通出行方式之一，應該納入公共交通範疇。

其他零散意見6條。

（二）網約車平臺是否應納入管理及管理方式問題（共1022條）

——關於網約車平臺是否應納入管理（823條）

主要觀點1.網約車平臺應納入管理（497條）。

理由：網約車本質上就是出租汽車服務，互聯網只是為出租汽車客運業務合同的簽訂和履行提供了新的手段；網約車不是拼車，是一種新型約租車模式，無關“共享經濟”，涉及全體使用各種交通運輸方式的人的效率與公平，這是政府必須制定適當管制措施的依據與基本出發點；為平衡各方利益，促進互聯網+交通健康有序發展，必須納入政府監管；網約車發展過程中暴露了主體責任不清、不公平競爭、信息安全風險等問題，亟需監管。

主要觀點2.網約車平臺不應該納入管理（326條）。

理由：網約車是市場自發形成，政府應尊重市場優勝劣汰規律，加強事中事後監管，保障市場的公平與法治；網約車經營服務是網絡信息服務，不是運輸服務，不能用監管出租汽車的思維對待這種新興産業；網約車體現了共享經濟的理念，是區別於傳統出租汽車的一種新業態。

——關於網約車平臺管理方式（199條）

主要觀點1.網約車應按照新業態納管，對網約車和巡遊車實施分類管理（148條）。

理由：巡遊車承擔“一般人群的特殊出行”和“特殊人群的一般出行”，對於“特殊出行”和“特殊人群”，其提供的出行服務不可替代，因而具有公共性，政府需要從公眾利益出發對其進行治理。而網約車面向具有高支付能力、高品質的個性化出行服務，兩者在定位上有較大差異，應實施分類監管。

主要觀點2.網約車平臺不應該按新業態管理（40條）。

理由：網約車平臺不能打著創新或者共享經濟的幌子搞特殊，應當與巡遊車政策一致，彼此公平競爭。

其他零散意見11條。

（三）出租汽車新老業態是否應當實行數量調控問題（共362條）

主要觀點1.認為應該實行數量調控（239條）。

理由：應系統考慮城市綜合交通體系的建設和發展，堅持公共交通為主、出租汽車補充的頂層設計，堅持對出租汽車數量進行科學的總體管控；城市道路承載量有限，出租汽車作為個體化交通方式不應無限制地發展；國外城市早已有放開出租汽車數量管制但導致出租汽車數量過剩、無序競爭、服務質量下降、行業混亂，隨後又恢復管制的失敗案例；網約車在接載乘客前後也存在無效空駛，在運輸過程中對道路交通資源的佔用率並不比私家車低，應與巡遊車一樣，實行數量調控；城市規模、城市交通模式、交通出行結構都是在不斷發展中的，出租汽車的數量和比例也應隨之動態調整。

主要觀點2.認為不應實行數量調控（123條）。

理由：出租汽車數量應實行市場調節機制，由市場需求決定市場進出，避免行政干預；放開出租汽車數量，可以有效解決“打車難”；實行出租汽車數量調控，保護既得利益者，有行業壟斷和利益尋租的可能；網約車是“互聯網+”的産物，屬於“共享經濟”，不應設置發展障礙。

（四）巡遊車經營權管理改革問題（共535條）

大部分意見認為，經營權是傳統出租汽車行業的焦點所在，經營權期限制、無償使用、不得炒賣和擅自轉讓是政府堅定改革決心、斬斷既有利益的舉措，有利於減輕行業負擔，有利於行業健康發展。

——關於經營權期限制（158條）

主要觀點1.實行經營權期限制（39條）。

理由：出租汽車經營權屬於社會公共資源，應當實行經營權期限制，可以有效建立出租汽車準入退出機制，通過服務質量招投標等方式實行優勝劣汰；可以抑制非法哄抬經營權價格，降低出租汽車經營成本。

主要觀點2.不實行經營權期限制（106條）。

理由：現有經營權大多是通過高價買賣獲得，明確經營權期限後，到期收回將影響經營者的權益；經營權設定期限，到期收回再投放，容易造成新的權力尋租；出租汽車行業是為乘客服務的，經營權應與服務質量關聯，不應簡單確定期限。

其他零散意見13條。

——關於經營權有償使用（69條）

主要觀點1.實行經營權無償使用（40條）。

理由：經營權無償使用可以減少經營成本，減輕出租汽車經營者的負擔；經營權有償使用導致私下交易和轉讓普遍存在，經營權有償使用會造成巡遊出租汽車與網約車之間不公平競爭。

主要觀點2.實行經營權有償使用（19條）。

理由：現有經營權大多是通過高價買賣獲得，無償使用會造成個體承包者經濟損失；無償使用可能造成公共利益流失；無償使用增加了權力尋租空間，導致壟斷階層和壟斷集團更加穩固。

其他零散意見10條。

——關於經營權轉讓問題（177條）

主要觀點1.應當禁止經營權擅自轉讓（115條）。

理由：出租汽車經營權屬於公共資源，私下炒賣和擅自轉讓，造成公共利益流失；經營權轉讓將提高經營成本，加重駕駛員負擔。

主要觀點2.經營權可以有條件轉讓（62條）。

理由：現有經營權大多是通過高價買賣獲得，禁止轉讓將導致個體經營者投資貶值；明確經營權轉讓條件，使其風險可控，既有利於維護市場秩序，也有利於保護經營者權利。

——其他零散意見131條，涉及經營權配置、經營權管理、經營權準入退出機制方面。有的意見認為“出租汽車必須確權，實現責權利統一，因歷史原因形成的挂靠經營模式，可以通過經營權收購、經營權入股等方式逐步實現‘兩權合一’。”有的意見建議“誠信考核是針對從業人員服務質量的考核，不應該和經營權退出挂鉤。”

（五）網約車車輛條件及準入方式問題（共1020條）

——關於網約車車輛性質（846條）

主要觀點1.網約車車輛性質應登記為“出租客運”（440條）。

理由：我國對於營運和非營運車輛實行嚴格的區分管理，兩者在車輛的安全檢測、駕駛技能、報廢年限以及保險稅費等方面都不同；網約車和巡遊車作為出租汽車的兩個類別，都是營運車輛，都應當登記為“出租客運”；應結合網約車特點修改《機動車強制報廢標準》，適當延長報廢年限。

主要觀點2.網約車車輛性質不應該登記為“出租客運”（379條）。

理由：私家車從事運營符合“共享經濟”，有利於提高資源使用率，有利於促進就業；相比于巡遊車，網約車每日行駛里程較少，強制登記為出租客運，8年報廢不合理，也造成資源浪費。

主要觀點3.應創設新的一類“網絡預約車輛”性質，制定符合網約車特點的報廢標準（27條）。

理由：應以互聯網思維定義一種新的車輛性質，界于“營運車輛”與“私家車”之間，或可單獨定性為“網絡預約車輛”，以一套新的報廢標準確定報廢年限。

——關於網約車車輛標準（117條）

主要觀點1.明確網約車車輛標準應高於巡遊車（98條）。

理由：網約車滿足的是對出行品質要求較高，對價格不敏感人群的出行需求，應按照高品質服務、差異化經營原則，明確車輛檔次和標準明顯高於巡遊車。

主要觀點2.對網約車車輛標準和條件不作規定（19條）。

理由：應該根據市場需要確定車輛檔次和標準，應當發揮平臺作用，由平臺設置車輛標準和營運年限，建議由經政府審核同意的監管平臺依據相關條件審核後，為車輛發放預約出租汽車道路運輸證。

——其他零散意見57條，涉及車輛許可申請人、車輛證件類型等方面。

（六）網約車駕駛員條件及準入方式問題（共205條）

主要觀點1.網約車駕駛員應滿足有關條件並取得從業資格證（126條）。

　理由：駕駛員滿足有關條件並取得從業資格，是保證道路運輸安全的重要手段；從業資格是政府對於駕駛員提供客運服務相關從業技能的基礎認證，如由平臺企業自行把關，則缺乏公信力；駕駛員無序進入，乘客權益得不到有效保障；鋻於網約車提供差異化服務，應當規定網約車駕駛員條件應高於傳統行業；細化相關規則，如“對於在經營過程中出現重大服務質量問題和重大安全生産責任事故、嚴重違法經營的從業人員實行終生禁入等”。

主要觀點2.認為網約車駕駛員不需要取得從業資格證（66條）。

理由：網約車服務模式下，乘客在乘車之前即可以在信息平臺上得知車輛及駕駛員信息；駕駛技能並非高要求的專業技能，沒有必要設置準入門檻，而且網約車駕駛員大都為兼職，實行從業資格會擋住一大批人；網約車平臺對駕駛員的審核已形成一定體系；網約車駕駛員服務評價結果由乘客決定，並能夠實現事後追溯，可以由政府監管平臺，平臺監管駕駛員。

其他零散意見13條。

（七）出租汽車價格機制及燃油補貼政策問題（共361條）

——關於出租汽車價格管理方式（301條）

主要觀點1.認為出租汽車應該實行政府定價（98條）。

理由：政府定價最具有公信力，有利於保持價格在合理水平；政府統一定價並向社會公佈，才能提升交易效率，有效防止議價；網約車也屬於出租汽車，應與巡遊出租汽車一樣實行政府定價，體現公平性；對於政府定價模式的相關建議，如建立更加靈活的運價評估和調整機制等。

主要觀點2.認為應該實行政府指導價（112條）。

理由：應對出租汽車實行市場調節價，允許價格在一定比例內浮動，使其既能夠適應市場變化，又能保持在相對合理水平；對於網約車，應實施政府指導價，限定高於巡遊出租汽車的最低價格，符合其發展定位，體現差異化服務，促進良性競爭。

主要觀點3.應該實行市場調節價（91條）。

理由：政策制定通常滯後且不可隨機應變市場需求變化；實行市場調節價，有利於企業利用價格杠桿靈活調節供求關係，促進市場競爭；巡遊車應與網約車一樣，實行市場調節價，以促進巡遊車提升服務。

——關於燃油補貼問題（60條）

主要觀點1.出租汽車不應享受燃油補貼（35條）。

理由：從城市交通體系發展定位來看，出租汽車不屬於公共交通，不應享受燃油補貼；“不能用納稅人的錢為出租汽車發放臨時燃油補貼”。

主要觀點2.出租汽車應該享受燃油補貼（25條）。

理由：出租汽車，特別是巡遊車為特許經營，運力數量、價格需受到管制，應享受燃油補貼；燃油補貼政策有利於保持出租汽車運價穩定，保護乘客權益，保障駕駛員收入和行業服務穩定；取消後駕駛員收益將受到較大影響。

（八）規範網約車經營行為問題（共644條）

——關於平臺主體責任（42條）

主要觀點1.平臺應承擔承運人責任（29條）。

理由：網約車平臺是根據用戶需求，組織調度車輛進行運輸服務；平臺在整個運輸過程中制定了運輸價格，制定了收益分配規則，對接入的車輛和駕駛員制定了相應要求，乘客直接與平臺發生合同關係，因此是整個運輸過程的組織者，而非單純提供信息服務，應當承擔承運人責任。平臺作為運輸服務組織者，從中獲取利益，應當承當相應責任，責權對等。目前網約車平臺通過“四方協議”等形式是為了規避法律責任，侵害了乘客的合法權益；應當明確平臺的承運人責任，明確各方責權，在發生糾紛、事故時才能有效處理。

主要觀點2.平臺不應承擔承運人責任（8條）。

理由：平臺只是提供信息撮合服務，不是真正意義上的承運人；讓平臺承擔承運人責任，責權利不對等。

其他零散意見5條。

——關於不正當競爭及防止壟斷（152條）

主要觀點1.支持關於不正當競爭及防止壟斷的規定（87條）。

理由：大量補貼和低價運營將嚴重擾亂市場經營秩序；如出現網約車經營者壟斷市場的局面，可能會為了攫取更大利益，侵害乘客及駕駛員權益；如形成壟斷，公共服務由壟斷經營者把持，無法保持公共服務的穩定性，一旦其退出市場，則出現服務空白。

主要觀點2.反對關於不正當競爭及防止壟斷的規定（53條）。

理由：網約車經營者的獎勵和優惠活動是市場行為，且消費者使用優惠券、抵用券降低了出行成本，對消費者有利，政府不應過多干預；提前10日將獎勵、促銷方案向社會公告的規定無上位法要求；關於不得取得市場支配地位的內容與上位法衝突，變相擴大了不正當競爭或壟斷的法律含義；只要具有市場支配地位的企業不濫用市場競爭地位，政府就不應行政干預。

其他零散意見12條。

——關於網約車保險機制（78條）

所有意見均認為應該通過購買保險的方式來保障乘客和駕駛員的合法權益，但對於購買保險的主體出現分歧，有意見認為保險應當由車輛所有者購買，有意見認為保險應該由平臺統一購買。另外有意見提出，目前對於保險的規定過於簡單，沒有規定具體的險種和保險額度。

——其他零散意見（372條）：涉及網約車經營者基本義務、依法納稅、異地經營、接入平臺數量、安全風險防控、服務標準等方面。

（九）駕駛員權益保障問題（共242條）

188條意見主要聚焦在是否建立勞動關係、承包費協商機制等內容，其餘54條意見分別對駕駛員的社會保障、工作強度、職業病防護等提出了意見。

——關於簽訂勞動合同（64條）

主要觀點1.應當簽訂勞動合同（19條）。

理由：不論巡遊車還是網約車，經營者與駕駛員之間都符合事實勞動關係特徵；駕駛員應依法享受保險、休假權等勞動權利，簽訂勞動合同有利於保護駕駛員合法權益。

主要觀點2.不宜簽訂勞動合同（45條）。

理由：出租汽車經營者與駕駛員之間可能只是經濟合作關係，不屬於勞動關係，不應“一刀切”；對於輕資産模式下的網約車平臺企業，要求其與駕駛員簽訂勞動合同將增加經營管理成本，改變了輕資産的互聯網模式。

——關於承包費協商機制（99條）

主要觀點1.支持承包費協商機制（71條）。

理由：通過平等協商，合理確定承包費，且根據實際的經營狀況動態調整，既有利於降低駕駛員的經營負擔，又有利於保持經營者合理收益。

主要觀點2.承包費應該由政府確定（28條）。

理由：駕駛員與出租汽車企業相比處於弱勢地位，不具有與企業進行平等協商的條件；各地的協會、工會組織不健全，也無法組織駕駛員與出租汽車企業開展集體協商。

——其他零散意見79條，涉及駕駛員的社會保障、工作強度、職業病防護等方面。

（十）加強打擊非法運營問題（共176條）

所有意見均支持打擊非法運營，維護公平競爭的市場環境。私家車從事營運本質上就是非法運營，應當嚴厲打擊。目前，各地交通運輸管理部門只是對從事“專車”服務的私家車進行處罰是不夠的，問題的根源在於所謂的“專車”平臺公然組織私家車從事非法運營，應當予以取締。目前各地打擊非法運營的部門協作機制不夠健全，應當明確地方政府打擊非法運營的主導地位。建議“像香港那樣立法立規對‘黑車’長期保持高壓態勢，給市場一個公平競爭的環境”。個別意見提出，要對現行出租汽車數量管控政策催生出大量“黑車”的現狀進行反思。

（十一）私人小客車合乘與規範發展問題（共205條）

主要觀點1.應該發展私人小客車合乘（167條）。

理由：私人小客車合乘有利於緩解城市交通擁堵、促進節能減排；允許私人小客車合乘行為分攤出行成本，也方便群眾出行；細化相關規則，進一步明確與非法運營行為的界限。

主要觀點2.認為應該禁止私人小客車合乘（38條）。

理由：合乘與客運服務的界線難以準確界定；合乘雙方身份信息無從考證，存在糾紛和安全隱患。

（十二）網約車計價器、標識、現有存量過渡等其他問題（共1060條）

除上述11個熱點問題外，其他意見比較分散，涉及網約車計價器、網約車標識、現有“專車”存量過渡等方面，主要觀點及理由如下：

1.關於網約車是否使用計價器問題。部分意見認為網約車目前使用軟體計費的方式不符合國家《計量法》的要求；網約車使用計價器可以防止其在惡劣天氣等特殊時段亂漲價，保護乘客利益。部分意見認為網約車交易價格事先由雙方同意並確認，最終交易通過電子支付方式完成，與傳統出租汽車完全不同；網約車的價格可能是動態調整的，計價器功能無法滿足其定價要求；網約車安裝計價器後有可能導致其巡遊攬客，加大政府監管難度。

2.關於網約車標識。部分意見認為網約車應當噴塗有別於巡遊車的標識，便於公眾識別和執法監督；有的意見認為網約車定位與提供中高端服務，噴塗特殊標識將降低乘客體驗；噴塗標識可能會導致網約車巡遊攬客。

3.關於現有“專車”存量的過渡問題。有的意見認為應適度放寬準入條件，允許符合條件且有意願的現有“專車”車輛及駕駛員“轉正”；也有意見認為應該按新規的標準進入；還有意見認為現有“專車”都是非法行為，應堅決打擊，不需設置過渡措施。