發改委力推PPP立法草案三季度上報加快推進民間投資

近期，國家發改委牽頭財政部、國務院法制辦等11個部委，正在加快推進政府和社會資本合作（PPP）領域立法工作，力爭今年三季度將立法草案上報國務院。

PPP經過兩年多的宣傳和實踐，在各地的熱度仍在持續升溫。據財政部PPP中心統計，僅一季度PPP入庫項目共計7721個，總投資8.78萬億元。

多位業內人士對21世紀經濟報道記者表示，PPP成為各地穩增長的重要抓手，落地項目不斷增多。但實踐中“類PPP”，即“明股實貸”的項目仍不少。

PPP實踐中，民企參與較少，這跟當初推廣PPP，吸引社會資本尤其民間資本進入的初衷有所背離。

立法側重在機制建設，業界期待能對實踐中模糊地帶加以明晰。PPP領域的立法，除了發改委牽頭項目外，財政部也在牽頭PPP立法工作，部委間的協調也有待加強。

業內人士分析，草案達成共識需時間，即便草案獲得通過，可能也難以解決民資大量參與PPP的難題——民資在重資産領域投資，融資、人員、技術、回報等多方面都不存在優勢。

“類PPP”項目增多

PPP經過兩年多的推廣和實踐，在各地落地率增多。

濟邦諮詢公司副總經理李競一對21世紀經濟報道記者表示，政府、金融機構、專業諮詢機構在這兩年多的時間裏對PPP項目的操作要成熟很多。

5月26日，財政部政府和社會合作中心副主任王寧在某論壇上表示，根據PPP綜合信息平臺發佈數據，一季度入庫PPP項目7721個，總投資8.78萬億元，PPP成為各地穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。

王寧表示，PPP不是用來短期推動經濟的解藥，也不是取代傳統政府投資的萬能藥，不能簡單把PPP當做一個筐，什麼都往裏裝。

一信託公司PPP業務經理對21世紀經濟報道記者表示，現在各地推出的PPP項目很多，參與的金融機構也很多，一些財政實力強的地方政府，給金融機構提供的回報上限多數在6%-7.5%，但投資期限基本在5年以上，這個回報率並不高。

上述業務經理進一步表示，實際落地的PPP項目多數為“類PPP”項目，即走的是PPP項目的流程、會進入地方政府PPP項目庫，但政府還是會給機構以預期回報，財政會彌補差額。

另一PPP項目專家對21世紀經濟報道記者感慨，“PPP走得太快，以至於忘記是為什麼而出發了。”這位專家表示，地方政府現在多出於穩增長的角度上PPP項目，主要解決融資問題，“明股實貸”的項目多，政府仍然扮演著風險兜底者的角色。

大岳諮詢總經理金永祥則表示，實際運行中的“明股實貸”、利潤回報等，這些都是具體的政策，隨時會變化，法律不應對此進行過多限制。目前，PPP立法要解決的重點是機制問題。

立法重在理順機制

近日，發改委法規司會同財政部有關司局負責人就加快政府和社會資本合作（PPP）領域立法的議案聽取代表意見。發改委法規司負責人表示，爭取今年第三季度將立法草案上報國務院。

今年以來，發改委在PPP領域立法的工作在加快。發改委為此專門成立了基礎設施和公用事業特許經營立法工作領導小組。立法領導小組還組織了專家團隊，分成國際、法務、項目管理、行政管理等五個方面展開專門研究。

小組專家成員之一、大岳諮詢總經理金永祥對21世紀經濟報道記者表示，立法主要為PPP實踐保駕護航，將已有的PPP實踐經驗吸納進去，將一些臨時政策、通知、辦法等上升到法律層面，實踐運行中的問題通過法律及時加以明確。

實踐中尚未明確的地方還不少。金永祥表示，PPP項目涉及到的土地問題，是劃撥還是必須走招拍挂程序；PPP項目選定好社會資本後，如果該社會資本本身具有相應資質，在後續設備購置、工程承包等環節，是否還需要再次對參與社會資本進行“二次招標”；另外，現在發改、住建、財政都有自己的招標平臺，後續是否要加以統一等，諸多體制管理問題有待明確。

發改委表示要力爭三季度上報草案，但立法工作仍存在不少障礙。發改委、財政部均有牽頭起草PPP領域立法工作。2015年末，財政部牽頭起草的《政府和社會資本合作法（徵求意見稿）》完成了意見徵集。

兩部委立法角度各有側重。財政部參照國務院通過的國發2015年42號文，對PPP的界定認為政府和社會資本是平等市場主體。發改委經國務院同意，于2015年4月份公佈了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，對PPP的規定強調政府“授權”的方式。

業內人士表示，即便立法草案上報成形，PPP有了規範的指引，在現實情況下，民企參與PPP的可能性也不高。

李競一表示，PPP項目要分類，重資産項目央企國企在人員、設備、資金、抗風險能力上都很有優勢，民企相對難以進入；而偏重運營的項目，民企可能存在一定優勢。但現實是，修路修橋等重資産項目居多，結果就是民企參與PPP項目的不多。（記者 周瀟梟）