實施公平競爭審查制度 有力維護市場公平競爭

近日，國務院印發了《關於建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》），旨在有效約束政府行為，預防政府行為對市場競爭形成不當影響。這是在我國《反壟斷法》實施近8年之後，再次對維護市場公平競爭作出重大的制度性安排，是我國完善社會主義市場經濟歷程中的里程碑事件，將對我國經濟社會發展産生重大而深遠的影響。

一、維護市場公平競爭是完善社會主義市場經濟的核心

《意見》的出臺對維護市場公平競爭，完善社會主義市場經濟具有重要意義。

歷史地看，我國的市場經濟從國家壟斷的計劃經濟脫胎而來，雖然已歷經30多年的轉型發展，但政府仍深度參與到微觀經濟中，在一定程度上造成我國市場呈現出典型的“雙面性”特徵，即：市場不夠充分和市場充分的領域存在壟斷共存。市場經濟實質上是法治經濟，通過實施法治，實行公平競爭。《意見》從維護市場公平競爭出發，通過規範政府行為，努力擺脫我國特殊的市場經濟發展歷程存在的歷史負累，是在關鍵的歷史節點作出的歷史性選擇。這説明政府實施宏觀調控減少直接干預，注重間接化，通過經濟立法、經濟政策和經濟杠桿去調節和規範企業的生産經營活動，形成統一的市場規劃和一定的市場秩序。因此，從我國經濟發展的歷程來看，《意見》的出臺對於我國進一步發展和完善市場經濟具有重要的歷史意義。

辯證地看，我國發展和完善社會主義市場經濟，核心問題是處理好政府和市場的關係，政府和市場是一對辯證關係，二者對立統一，共同服務於經濟社會發展。我國發展市場經濟的歷程主要體現為政府不斷向市場讓渡權力，不斷發揮市場的更大作用，而政府不斷回歸本位。《意見》從政府和市場辯證關係的角度，建立公平競爭審查制度，約束政府的行為，體現了深度調試政府和市場辯證關係的思路，防止政府行為不當影響市場，特別是影響市場公平競爭，使市場上的優勝者是在真正的市場競爭中産生，而不是在政府決策的辦公室裏産生，這對於發揮市場配置資源的決定性作用，完善市場經濟具有重大的意義。

現實地看，我國《反壟斷法》實施近8年時間，執法機構著力查處了一批具有廣泛社會影響的案件，但從宏觀的視角觀察，我國目前階段，創新動力不足、競爭不夠充分的問題依然存在，其中一個重要原因就是政府行為對市場公平競爭的不當影響，這就需要在理念和制度層面解決這樣兩個問題：在政府和市場之間更依賴市場，真正使市場發揮配置資源的決定性作用；在管制和競爭之間更相信競爭，通過競爭激發和保持市場活力。我國發展經濟必須堅守市場經濟的競爭內核，才能獲得長期性、持續性和增長性的發展。因此，《意見》的出臺對我國目前經濟的轉型和發展具有重要意義。

發展地看，我國30多年的經濟快速發展，在很大程度上得益於在經濟領域引入了競爭，多元化的主體活躍了市場，提供了源源不斷發展動力。市場主體通過競爭，增強了創新能力，發展了科技水平，解放了生産力，在市場競爭中立於不敗之地。我國輕工産品是一個有著充分競爭的市場，國有企業和民營企業擁有平等的市場主體地位，通過競爭在這一領域（如家電等産品）處在領先的位置。但是，一直以來，政府在市場領域的痕跡明顯，政府在眾多領域深度參與到市場中，競爭不充分、不平衡的問題突出，我國總體上走了一條政府推進型的經濟發展道路，其中存在著政府行為對市場競爭的深度干預，市場缺乏公平有序的競爭就失去了靈魂，如果市場沒有競爭這一靈魂，不管其如何龐大和繁榮都難以健康和持久。我國要實現經濟的轉型和發展，前提是觀念的轉變，基礎是政府的轉型，關鍵是建立競爭有序的市場，不斷激發市場主體的創造性，釋放出發展的活力。當前，我國需要從宏觀和長遠的角度認真審視經濟政策，政府應當真正成為市場秩序的維護者，而不是市場競爭的參與者。因此，從發展的角度看，《意見》的實施對於賦予競爭政策在整體經濟政策中的應有地位，促進回歸和堅守市場經濟的競爭本質具有重要意義。

二、建立公平競爭審查制度必須具有切實可行的理性精神

制度的核心體現為實事求是切實可行，《意見》圍繞這個內容體現了三個方面的理性精神：

一是科學構建審查制度。我國《反壟斷法》制定實施後，基本建立了預防和制止壟斷行為，維護市場競爭的制度框架，其中包括了對濫用行政權力排除限制競爭行為的規制，但主要是事後救濟，並缺乏必要的硬約束。針對我國行政機關以及法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定涉及市場主體經濟活動的規章、規範性文件和其他政策措施，可能影響市場公平競爭，一直缺乏預防性的制度機制，公平競爭審查制度正是基於這一客觀需求而建立，體現了《意見》回應現實需要的理性。在制度構建上，《意見》一方面明確了全口徑的審查對象，所有可能影響市場主體經濟活動的規章、規範性文件和其他政策措施都進行公平競爭審查，包括行政法規和國務院制定的其他政策措施、地方性法規。另一方面，《意見》明確了公平競爭審查四個方面的客觀標準，即：市場準入和退出標準、商品要素自由流動標準、影響生産經營成本標準、影響生産經營行為標準，從四個層面列出判斷是否影響公平競爭的標準，體現了《意見》注重操作的實踐理性。

二是合理安排實施方式。從操作性和可行性角度考慮，《意見》從實際情況出發，選擇了自我審查的方式，即：政策制定機關在政策制定過程中，要嚴格對照審查標準進行自我審查。經審查認為不具有排除限制競爭效果的，可以實施；具有排除限制競爭效果的，應當不予出臺，或調整至符合相關要求後出臺。沒有進行公平競爭審查的，不得出臺。

同時，考慮到開展公平競爭審查的複雜性，《意見》採取了分步推進實施的方式，即：從2016年7月起，國務院各部門和省級人民政府及所屬部門均應當在有關政策措施制定過程中進行公平競爭審查。從2017年起，各省級人民政府根據開展公平競爭審查的情況，總結經驗和做法，在本行政區域逐步推開，指導市縣人民政府及所屬部門開展公平競爭審查。

三是妥善處理相關關係。《意見》注重處理好與《反壟斷法》的關係，《意見》主要是從預防的角度，開展公平競爭審查，防止政府行為對市場競爭的影響，涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執法機構要依法調查核實，並向有關上級機關提出處理建議。另一方面，《意見》注重協調好一般與特殊的關係，對排除限制競爭的政策措施並不是一概否定，而是作出了例外規定，即：為維護國家利益和社會公共利益實施的政策措施，即使具有一定排除和限制競爭的效果，也可以實施。但同時，對例外情況作出嚴格的規定，需要同時符合三個方面的條件：第一，政策制定機關應當説明其對實現政策目的不可或缺；第二，不會嚴重排除和限制市場競爭；第三，明確實施時限。並且，政策制定機關要逐年評估相關政策措施的實施效果。實施時限到期或未達到預期效果的政策措施，應當及時停止執行或者進行調整。這體現了《意見》處理好一般與特殊關係的理性精神。

三、實施公平審查制度的生命在於實踐

《意見》已經制定出臺，科學合理的制度已經構建，關鍵是抓好實施，使紙面的制度變成生動的實踐，在實施中將《意見》的理念、精神和制度落到實處，取得實實在在的效果，有力維護市場公平競爭。

一是做好宣傳工作。《反壟斷法》實施以來，隨著執法的開展和宣傳的加強，競爭的理念逐步深入人心，反對壟斷、倡導競爭為越來越多的人所認知。《意見》的制定出臺是進一步加強競爭倡導和宣傳的良好契機，通過宣傳使全社會特別是行政機關深刻認識到維護市場公平競爭的必要性和重要性，切實轉變觀念，自覺維護市場公平競爭。

二是細化相關制度。公平競爭審查制度作為一項新的制度，涉及面廣，內容豐富，操作複雜，《意見》雖然已經明確了審查的對象、審查的方式、審查的標準等主要制度內容，但對於實際操作而言，這些制度仍顯得比較粗線條，客觀需要進一步細化公平競爭審查的內容、程序、方法等，保障制度有效實施。

三是強化社會監督。在實行自我審查的同時，要加大社會監督的力度，通過社會監督促進行政機關進行更為嚴格的自我審查，形成自我審查和社會監督的良性互動，保證公平競爭審查制度的實施，並逐步過渡到第三方評估審查。

四是加強責任落實。推進《意見》實施的關鍵在人，要層層抓好責任落實，建立起相關制度機制，做到責任到人，責任可追溯。

五是要抓重點。建立公平競爭審查制度就是要推動國有企業按照市場方向進行改革，建立統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用。這是工作的重點。（作者為國務院反壟斷委員會專家諮詢組召集人 張穹）