護好“綠水青山” 建好“金山銀山”

礦産、土地、水、草原……對這些自然資源的保護，關係到經濟社會的可持續發展。《“十三五”國家審計工作發展規劃》提出，審計要圍繞加快推進生態文明建設的重大部署，始終關注資源節約集約循環利用和生態環境保護等政策的落實，促進形成綠色發展方式和生活方式，推動綠色發展。如何通過審計工作，既保護好“綠水青山”，又建設好“金山銀山”？

壓縮礦業開發尋租空間

“2013年起，我們連續3年針對礦産資源進行審計，發現礦産資源開發和管理中，存在一些突出問題。”審計署資源環境審計司副司長丁雁説，這些問題包括違規審批出讓行為多發、違規轉讓或收購礦業權、違規利用勘查資料獲取或開發礦業權，造成國有權益損失或相關企業個人獲取不正當利益等。

“出現這些問題主要是因為礦産資源開發過程中彈性空間較大，加之行政權力介入較深，進而成為權力尋租的突出領域。”中國礦業權評估師協會副秘書長王生龍告訴《經濟日報》記者，礦業權價值評估方面的“彈性空間”主要由3方面因素所致：首先，礦業權評估參數依據的準則是平行的，導致評估結果差異較大；其次，作為重要評估參數的産品價格，在選取途徑、資料信息來源、確定方法以及注意事項等方面，都存在可選擇性的問題。“另外，礦産資源有動態性，不同階段地質勘查獲取的信息不一樣，資源儲量不一樣。因此，礦業權評估不同階段給出的結果也會不一樣，這很容易被‘鑽空子’。”

王生龍説，審計以問題為導向，提出不少建議，帶動礦業權評估準則等制度完善。例如，對審計提出的“進一步完善礦産資源審批管理等相關制度”的建議，國土資源部進一步擴大礦業權競爭性出讓範圍，嚴格限制和規範礦業權非競爭性出讓。此外，國土資源部進一步完善了礦業權審批登記管理制度，調整和規範部、省兩級礦業權審批權限。

各級地方政府也在不斷改進礦産資源管理工作。比如，積極推進礦産資源勘查開發秩序的治理，礦山佈局得到進一步優化。再如，礦業權有償取得制度有效推進，礦業權市場化配置程度有所提高。

丁雁表示，目前，審計署基本實現了對礦産資源賦存豐富、礦業權交易活躍的省份的階段性全覆蓋。

緊盯18億畝耕地紅線

在我國工業化及城市化進程中，保持我國糧食安全穩定，就要守住18億畝耕地紅線。

丁雁説，審計署在2014年組織開展了對2008年至2013年全國土地出讓收支和耕地保護情況的審計，主要發現3方面問題。

首先，土地出讓收支管理上存在問題。“在收入方面，一方面是少徵收土地出讓收入3664.23億元，另一方面是通過收入空轉等方式虛增1467.78億元。”丁雁説。在支出方面，有的違規將土地出讓收入用於彌補行政經費、對外出借、修建樓堂館所等，資金達到7000多億元；也有的在徵地拆遷過程中，通過編造虛假資料等套取或騙取國家徵地拆遷補償資金，涉及資金10億多元；還有一些地方財政部門在土地出讓收支管理方面不規範，地方沒有根據需要將土地出讓收入納入預算管理，而是自己坐收坐支。

“建設用地審批供應方面，也存在突出問題。一些地方違規超計劃超規劃審批、越權審批，少批多佔或者是未批先佔土地等，達到38.77萬公頃。”丁雁説，違規以租代徵、改變規劃條件等用地也有21.86萬公頃。

“在耕地保護方面，審計抽查的709個縣劃定基本農田中有非耕地141.76萬公頃（佔4%）；抽查的1萬多個土地整治項目中，虛增耕地、質量不達標的分別佔10%和33%。”丁雁説，土地整治資金被擠佔挪用等109.46億元。

“18億畝耕地紅線，關係到6億多噸糧食的産出，這就是國人的‘生命線’。因此，非法佔有耕地等問題，需要通過審計發現並及時整改。”中科院地理科學與資源研究所副所長封志明説。

據了解，審計發現土地資源領域存在的問題之後，國務院常務會議專題研究部署了整改工作。截至2015年6月底，各地已盤活閒置土地2.55萬公頃、盤活閒置資金3600億元、歸還原渠道擠佔挪用資金或收回被騙取資金1600億元、糾正違法用地2.4萬起。

促進水資源高效利用

“審計署在多年的資源環境審計工作中，也一直關注水資源領域。”丁雁説， 2015年10月至2016年1月，審計署組織對18個省（直轄市）的800多個水污染防治項目進行了審計，並檢查這些地方水污染防治相關資金管理使用情況。

部分市縣飲用水的安全問題，是這次審計關注的重點。對89個市縣的231個城鄉集中式飲用水源地項目建設，審計部門進行了重點抽查。結果發現，有124個水質監測指標還不達標，72個地下飲用水水源中有27個存在超採現象。

長江經濟帶地區部分市縣存在的環境風險和隱患等問題，也是關注重點。審計抽查了此次審計範圍內長江經濟帶沿江區域涉及的23個市縣，發現城市生活污水有12%（年均4億噸）未經處理直排長江；沿江373個港口中，有359個（佔96%）未配備船舶垃圾接收點，260個（佔70%）未配備污染應急處理設施。

丁雁表示，因為審計主要在冬天開展，正是枯水季節，一次性的採樣數據也存在偶然性，不排除結果稍有偏差，但大體上能夠反映出，水質保護和水源地保護方面還有很多工作要做。

在枯水期審計水污染，會不會將問題嚴重化？封志明説：“冬天一般是水污染最嚴重的季節，這個時段進行審計，意義可能會突出一些。”

有人質疑，礦業開採可能佔水源污染的“大頭”？王生龍回應説：“工業排放物確實是影響水資源質量的一個因素，但氣候轉換、土壤變化都是重要原因。因此，水污染不完全是因為礦業開採等工業開發帶來的。”事實上，農村面臨水資源污染問題也非常嚴重，比如雞糞、化肥農藥，還有垃圾等。

“通過此次審計，督促地方整改落實審計發現問題，成效明顯。”丁雁説，截至2016年4月底，18個省各級財政部門已將未及時撥付的財政資金23.45億元撥付到位，盤活使用以前年度滯留財政資金1.45億元，項目主管部門和實施單位支出閒置的財政資金6.57億元用於水污染防治項目建設，歸還原資金渠道2.60億元。同時，還推動45個未及時開工的水污染防治項目開工建設，19個未及時完工項目已完工，促進13個已完工未發揮效益的項目正常達標運行。

強化領導幹部責任意識

黨的十八屆三中全會提出，對領導幹部實行自然資源資産離任審計。“從宏觀層面來看，這是建立健全生態文明制度體系的重要抓手。”在丁雁看來，領導幹部自然資源資産離任審計的目的，是防止一些領導幹部只管經濟發展，不管資源節約集約利用，不顧環境保護。通過離任審計，能夠促進其更好履行生態環境保護責任，推動建立健全領導幹部政績考核體系。

封志明打了一個生動的比方，領導幹部要把握“三條紅線”，第一是資源消耗的上線，相當於天花板；第二是環境質量的底線，相當於地板；第三是生態保護的紅線，相當於空間土地利用的隔板。“離任審計，就是要求領導幹部不能突破天花板、不能扎破地板、不能非法挪移隔板。”封志明説，對於領導幹部來説，會帶來一定壓力，強化責任意識。

“在審計內容方面，以主要領導幹部任職期間，履行自然資源資産管理和生態環境保護責任情況為主線，結合實際工作，細化為104個審計事項。”丁雁介紹説。

丁雁表示，針對審計發現的問題要加強原因分析，是法規不健全，還是有法不依；是體制機制不健全，還是有章不循；是工作職責不清，還是未盡職盡責，等等。對造成生態環境損害的問題，要分析是人為因素還是自然因素、是歷史因素還是現實因素。

此外，2014年至2015年，各省級審計機關也積極開展了審計試點。比如，在北京、內蒙古等10余個省級審計機關組織開展了領導幹部自然資源資産離任審計試點。“省級審計機關的試點突出了各地自然資源資産稟賦特點，除土地資源、礦産資源、森林資源、水資源和大氣污染防治領域外，還涉及草原、濕地等自然資源。”丁雁説，一些地方還出臺了相關規範性文件，指導試點工作開展。（記者 崔文苑 曹力水）