財政事權：強中央 保地方 減共管

以事權和支出責任劃分推進財稅體制改革——
財政事權：強中央 保地方 減共管

合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，也是推動國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。改革將適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權，減少並規範中央與地方共同的財政事權。同時，明確中央財政事權由中央承擔支出責任，地方財政事權由地方承擔支出責任—

近日，國務院印發了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出全面部署。8月25日，財政部有關負責人就有關問題接受了《經濟日報》記者採訪。

改革央地財政關係

中央與地方事權和支出責任劃分是理順政府間財政關係的前提和基礎，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。黨的十八屆三中、四中、五中全會明確提出了建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規範化、法律化的要求。

從財政事權和支出責任劃分的改革歷程看，改革開放以來，中央與地方財政關係經歷了從高度集中的統收統支到“分灶吃飯”、包乾制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。

“在新形勢下，財政事權和支出責任劃分與推進財稅改革和國家治理現代化要求相比，越來越不適應。”財政部有關負責人表示。

該負責人介紹，現有問題主要表現在：一是政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會承擔的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多；三是不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；四是省以下財政事權和支出責任劃分不盡規範；五是有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規範化程度不高。

該負責人表示，《意見》是國務院第一次比較系統提出從事權和支出責任劃分即政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的重要文件，是當前和今後一個時期科學、合理、規範劃分各級政府提供基本公共服務職責的綜合性、指導性和綱領性文件。

抓好財政事權劃分

《意見》明確，財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。

“政府間事權劃分不僅涉及行政權劃分，還涉及立法、司法等廣義公共服務部門，是‘大事權’的概念。我國完善社會主義市場經濟制度、加快政府職能轉變、推進法治化還需要一個過程，短期內全面推進事權和支出責任劃分改革的條件尚不成熟。”財政部有關負責人解釋。

該負責人介紹，這次改革選擇從財政事權入手，主要基於以下幾方面考慮：

一是從財政事權劃分入手推進改革具備一定的基礎。隨著我國經濟社會發展和財政收入規模擴大，政府提供基本公共服務的能力和保障水平也不斷提高，加上政府職能的加快轉變，劃分中央與地方財政事權的條件已經初步具備。新修訂的《預算法》頒布實施，也為推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革奠定了法律基礎。

二是從財政事權劃分入手推進改革可以從根本上破解改革發展面臨的諸多緊迫難題。當前，中央與地方收入劃分需要進一步理順、中央對地方專項轉移支付需要進一步清理整合、地區間基本公共服務均等化需要大力推進，財政資金的使用效益需要進一步提高，這些都需要以明確政府的財政事權劃分並相應界定各級政府的支出責任為前提，從財政事權劃分入手推進改革可以起到“牽一髮而動全身”的效果。

三是從財政事權劃分入手推進改革可以為全面推進事權劃分改革奠定基礎和創造條件。事權劃分改革涉及面廣、難度大，不可能一蹴而就，一些成熟市場國家的事權劃分經歷了數百年的逐步演進。財政事權是政府事權的重要組成部分，從合理劃分財政事權入手破冰中央與地方事權劃分改革，先局部後整體，既抓住了提供基本公共服務這一政府核心職責，又能夠為全面推進事權劃分改革積累經驗、蹚出路子。

明確分領域時間表

各國事權劃分都必須遵循普遍的規律和內在的邏輯，具有一定共性，但受歷史背景、政治環境、經濟發展、全球化進程等因素影響，又各有不同。

“《意見》既遵循事權劃分的一般規律，並堅持法治化規範化；又立足我國經濟社會發展階段、歷史背景等基本國情，堅持馬克思主義政治經濟學為指導，構建中國特色社會主義制度下財政事權和支出責任劃分模式。”財政部有關負責人強調，《意見》堅持中國特色社會主義道路和黨的領導、堅持財政事權由中央決定、適度加強中央的財政事權並保有比成熟市場經濟國家相對多一些的共同財政事權、激勵地方政府主動作為。

“在完善‘中央決策、地方執行’的機制基礎上，明確中央在財政事權確認和劃分上的決定權，維護中央權威，加強國家統一管理，確保法制統一、政令統一、市場統一。同時，對經中央決定屬於地方的財政事權，要通過合理有效方式授予地方，保證地方政府在授權範圍內依法履行地方財政事權的權利。”該負責人説。

《意見》明確了財政事權和支出責任劃分改革的主要內容：一是要適度加強中央的財政事權；二是要保障和督促地方履行財政事權；三是要在現有基礎上減少並規範中央與地方共同的財政事權；四是要建立財政事權劃分動態調整機制；五是對中央和地方的財政事權要分別確定由中央和地方承擔支出責任；六是對中央與地方共同財政事權要區分情況劃分支出責任；七是要加快省以下財政事權和支出責任劃分改革。

據悉，《意見》還提出了分領域推進的工作安排：2016年選取國防、外交等領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。2017年至2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。2019年至2020年基本完成主要領域改革，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。

“財政事權和支出責任劃分改革不僅涉及中央與地方、部門之間的利益調整，還會牽扯到人、財、物的劃轉，十分複雜。在推進各領域改革過程中，要強化大局意識，站在國家整體利益、根本利益、長遠利益的立場上思考問題、推進改革，絕不能因局部利益和眼前利益影響甚至拖累改革進程。”該負責人説。（記者 曾金華）