盤活建設用地 地票反哺“三農”

重慶試點改革7年，交易18.08萬畝，“三農”獲益360多億元
盤活建設用地 地票反哺“三農”

農民進城，城鎮建設用地增加，但農村建設用地卻沒有相應減少，造成了大量土地的閒置浪費。如何讓城市發展紅利能夠反哺農村？

國家批准重慶市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，按照統籌城鄉發展的要求，重慶試點地票改革7年，制度設計聚焦于盤活農村建設用地，借鑒城鄉建設用地增減挂鉤政策，已累計交易地票18.08萬畝，反哺“三農”360多億元。

2015年11月2日，國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》也提出：“按照有關法律法規，完善和拓展城鄉建設用地增減挂鉤、‘地票’等試點，推動利用城鄉建設用地增減挂鉤政策支持易地扶貧搬遷。”

地票，是張什麼票？

農村老房值錢了，耕地面積增加了

對李碧景一家來説，地票就是及時雨。

7月底，在重慶市墊江縣曹回鎮石鼓村，村民李碧景大媽的小樓房後面，一片茂密的玉米地就是曾經的老房。李碧景説，“當初不復墾，現在也該塌了。那是老人留下來的土坯房，比我年紀還大，當時賣5000塊錢都沒人要。”

當第一次聽説老屋復墾可以換錢，李碧景不太敢相信自己的耳朵。“那麼破的房子能換10多萬塊錢，復墾的耕地還歸我種，怎麼會有這樣的好事兒？”

李碧景當時想著“萬一是真的呢？”現在她一再念叨“復墾復對了”。“老房子復墾，認定面積860多平方米，拿到手差不多18萬。老伴和兒子做小生意的本錢有了，女兒的大學學費有了，修新房子的錢也有了。”李碧景眉開眼笑，越説越高興。

地票的一頭是“生産”。類似李碧景這樣的農村家庭，在住有所居、自願復墾的前提下，農戶或者農村集體經濟組織自願申請，將老舊房屋復墾為耕地。復墾結束後，國土、農業等部門聯合驗收審查，確保耕地數量真實，質量達到規定要求。復墾後，耕地承包經營權不變，原則上由原農戶承包使用和管護。

地票的另一頭是“交易和使用”，土地復墾後産生的地票，可以換取相應的建設用地，統一在重慶農村土地交易所交易。企業通過掛牌、拍賣等市場交易手段獲得地票後，可以在城鄉規劃建設範圍內，憑地票指標申請政府徵地。

地票的成交單價由最初的8萬元/畝，逐漸提升並穩定在20萬元/畝左右。目前，重慶公開舉辦了50場地票交易會，累計交易地票18.08萬畝，年均交易地票3萬畝左右，與重慶市年度新增經營性建設用地數量大體相當。

“世界城鎮化的一般規律，是隨著農村人口進城，城市的建設用地增加，農村的建設用地減少、耕地增加。我國卻是城鄉建設用地雙增長。農村人口減少，但農村建設用地不減反增。”重慶農村土地交易所副總裁王曉芹認為，“因為農房只能在本集體經濟組織內部流轉，地票改革前，進城農民處置農房，只能以超低價出售，甚至一套房只要一兩千塊錢。城市的土地財産效應在農房上幾乎無法體現。”

通過地票改革，重慶城區新增加1畝經營性建設用地，農村就有1畝建設用地復墾為耕地。實際上，地票生産過程中産生了90%以上的耕地，而落地使用時耕地僅佔徵地範圍的60%左右。

收益直撥農戶，全程接受監督

地票交易，收益歸農戶還是歸政府？一些人有過不同意見，“政府復墾政府受益。就農戶那破房子，給3萬塊錢就不錯了。”

“地票源於農戶及其他權利人自願放棄農村集體建設用地使用權，通過復墾轉換為地票收益權。地票只是土地産權價值轉移的一個橋梁和載體。復墾之後，農民不再享有無償的宅基地分配權，且承擔了相應的耕地保護責任。所以，從權利來源及權責對等的角度看，地票收益應當歸農戶和集體經濟組織等原來的農村建設用地權利人。”王曉芹介紹説。

在重慶的實踐中，地票價格約20萬元/畝，扣除3.7萬元/畝復墾成本以後，由農戶和集體經濟組織按85：15的比例分享。根據最低交易保護價，農戶收益不低於12萬元/畝，集體經濟組織收益不低於2.1萬元/畝。重慶農村戶均宅基地約0.7畝，復墾農戶能一次性獲得約10萬元的收益。

農民收錢的渠道，也由過去的層層撥款，變為現在價款直撥到農戶和集體經濟組織的賬戶，有效防範了款項被擠佔、截留、挪用等風險。

地票交易過程全程接受監督。在復墾前、驗收後、撥款前，都會有網站、短信和現場的公示通知，電話諮詢、投訴、舉報渠道暢通。要查詢地票價款，也有網上查詢和短信告知通道。

一張地票，從哪兒來，到哪兒去，在重慶農村土地交易所，可以直接在地圖上看到。這裡的數據庫和重慶市農村土地整治中心、重慶市建設用地審批數據庫相關聯。通過數據共享，實現地票生産、交易、使用三大環節聯動運行和監督。

地票並非唯一模式，應與其他改革充分銜接

從舊房子只能賣幾千塊錢，到10萬元左右的復墾收益，巨大的差價從何而來？

“地票打通了城鄉建設用地市場化配置的渠道，通過地票交易，經濟發展需求旺盛的地區可以獲得更多的發展空間和建設用地指標，經濟發展相對落後的偏遠地區因承擔更多的耕地保護義務而獲得相應的經濟補償，從而實現共建共享。”王曉芹認為，地票是城市反哺“三農”的新渠道。

地票推動了農業轉移人口融入城市。參與復墾的農戶中，一半左右選擇進入城鎮生活。每戶10萬元左右的地票收益，相當於進城農民工的“安家費”，讓他們能更好地融入城市。

同時，地票也推進了農村扶貧和新農村建設。在高山生態移民扶貧搬遷和農民新村建設中，參與地票改革的農戶，老房除去建新房的面積，剩餘部分成為地票。對這些農戶來説，一次性收益幾萬元，補充了建新房資金的不足，復墾耕地繼續耕種，每年也有幾百到上千元不等的經營收入。

7年來，重慶試點地票改革，城鄉建設用地由“雙增長”變為“一增一減”。同時，95%以上地票落地于重慶都市功能拓展區和城市發展新區，為城鎮建設發展增加了空間。而已交易的18.08萬畝地票中，70%以上來自渝東北生態涵養發展區和渝東南生態保護髮展區，支持了兩大片區扶貧工作和新農村建設。

“總的來説，目前地票的供給比較充分，説明這項改革很受歡迎。地票切合了重慶大城市、大農村的基本市情，從長遠來看，供需能夠平衡。”王曉芹認為，“當然，地票並非農村建設用地的唯一變現模式，現階段，應與農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等改革試點充分銜接，在穩步推進地票改革的同時，也要探索農村存量建設用地以實物形態盤活利用的方式，促進農村一、二、三産業融合發展，進一步拓寬農民財産性收入增長渠道。”（記者 蔣雲龍）