工商總局關於新形勢下推進監管方式改革創新的意見

工商總局關於新形勢下推進監管方式改革創新的意見
工商企監字〔2016〕185號

各省、自治區、直轄市工商行政管理局、市場監督管理部門：

當前，工商行政管理市場監管工作在理念、機制、方法上面臨巨大挑戰，同時也面臨難得的創新發展機遇。一方面，市場主體數量迅猛增長、工商行政管理體制調整職能劃轉全面展開、綜合行政執法改革持續推進、新興業態蓬勃涌現，以及對監管執法公平性、規範性和簡約性的更高要求，凸顯監管資源、監管能力不足，監管理念轉換遲緩。另一方面，商事制度、綜合行政執法等改革促進了監管資源整合、信息共享和協同監管，大數據、“互聯網+”、人工智慧等新思維、新技術對提高監管針對性、有效性、降低監管成本提供了可能，很多依託移動互聯網的新商業模式為交易方參與監管形成社會共治局面提供了途徑。應當看到，這些都為工商行政管理市場監管的創新發展帶來前所未有的積極因素和難得的歷史機遇。全國工商行政管理和市場監管部門（以下簡稱工商部門）必須抓住機遇，迎接挑戰，實現監管理念和方式方法的轉變。

一、指導思想和基本原則

（一）指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入落實習近平總書記系列重要講話精神，按照黨中央和國務院的決策部署，堅持以改革創新解決問題，以推進信息共享促進維護交易秩序，最大限度整合監管資源、運用有利條件，依託國家企業信用信息公示系統建立工商行政管理系統內部上下聯通、橫向協同、指揮高效的監管運行機制,積極推進工商行政管理系統與外部的信息共享、監管聯動、社會共治，全面實施“雙隨機、一公開”監管，有效實現監管風險的發現、分類、管控，提高監管效能，加快構建事中事後監管體系，營造寬鬆便捷的準入環境、公平競爭的市場環境、安全放心的消費環境。

（二）基本原則

堅持創新監管格局。充分運用把握與市場監管有關的各項改革帶來的成果和機遇，有效利用新思維、新技術、新商業模式蘊含的維護交易秩序的積極因素，深刻認識並積極發揮消費者協會、個體勞動者協會、行業協會等社會組織營造公平競爭市場環境的重要作用，進一步創新監管格局、機制和方式方法，加快構建依法合理、科學規範、多元統一、運行高效的監管體系。

堅持依法公正監管。除投訴舉報、大數據監測、轉辦交辦以外，工商部門對市場主體的監督檢查均應通過“雙隨機”抽查的方式進行，不得隨意對市場主體檢查。強化法治、公平、責任意識，堅持運用法治思維和法治方式履行市場監管職能，加強市場監管制度化、規範化、程序化建設，提升執法公信力。

堅持提高監管效率。向分類監管要效率，根據不同行業、領域特點，突出重點、分類施策，提高監管針對性、精準性。向科學監管要效率，探索推進智慧監管，構建基於大數據運用條件下的縱向協調、橫向配合、快速反應的指揮體系。向協同共治要效率，以信息互聯共享推動系統內部業務協同、部門間執法聯動、社會共治。

二、全面實施“雙隨機、一公開”監管

隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查是工商部門提升監管效能的重要途徑。除投訴舉報、大數據監測、轉辦交辦以外，工商部門對市場主體的所有監督檢查都必須通過“雙隨機”抽查的方式進行，減少對市場主體正常經營活動的干擾。抽查檢查結果信息要通過國家企業信用信息公示系統向社會公示。

（一）建立隨機抽查事項清單

隨機抽查事項，今年要達到各級工商部門市場監管執法事項的70%以上，2017年實現全覆蓋。工商總局根據法律法規規章建立涉及各業務部門的隨機抽查事項清單（總局另行制定下發）。省級工商部門可以按照各地實際情況，在總局隨機抽查事項清單的基礎上，依法增加本地區隨機抽查事項。省級工商部門在本轄區各地級市工商部門上報抽查事項的基礎上，以問題為導向，制定本省年度隨機抽查工作計劃，並根據工作實際情況進行動態調整，工作計劃及調整情況應及時報工商總局及當地省級人民政府。隨機抽查事項清單和年度隨機抽查工作計劃通過國家企業信用信息公示系統向社會公示。

（二）建立檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫

省級工商部門依託國家企業信用信息公示系統建立檢查對象名錄庫。縣級以上工商部門應建立執法檢查人員名錄庫，執法檢查人員應屬於行政執法類公務員、具有行政執法資格的工作人員，名錄庫應錄入執法檢查人員基本信息及其業務專長等情況。應根據市場主體設立、吊銷、登出等情況，執法檢查人員變動情況，對名錄庫實行出入庫動態管理。執法檢查人員名錄庫應定期向上級工商部門備案。

（三）制定隨機抽查工作細則

1.隨機抽取檢查對象。各地要根據年度抽查工作計劃，結合風險程度、檢查任務、檢查內容、執法力量等因素，從檢查對象名錄庫中隨機抽取檢查對象，比例不低於總數的3%。公示信息的檢查對象由省級工商部門隨機抽取，其他事項的檢查對象由縣級以上工商部門隨機抽取。

2.隨機選派執法檢查人員。縣級工商部門應當綜合考慮所轄區域地理環境、人員配備、業務專長、保障水平等客觀因素，因地制宜選擇全局內隨機、局機關與工商、市場監管所（以下簡稱工商所）隨機、若干工商所內隨機、單一工商所內隨機等方式選派執法檢查人員。鼓勵各地積極探索隨機選派執法檢查人員的其他有效方式。

3.規範隨機抽查行為。根據當地經濟社會發展和監管領域實際情況，合理確定隨機抽查的比例和頻次，既要保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執法擾民。全面實行工商各業務部門的聯合抽查，對同一市場主體的多個檢查事項應一次性完成，提高監管效能，減輕市場主體負擔。定向抽查、不定向抽查都應採取“雙隨機”方式。省級工商部門應當明確隨機抽查的檢查要求，制定檢查文書格式，規範檢查方式、檢查要點、檢查程序。

實地檢查應當如實填寫現場檢查記錄，鼓勵開發應用企業電子地圖、基於移動終端的“雙隨機”抽查監管平臺等，實現監管數據可保留，監管痕跡可查詢。

按照“誰抽查、誰錄入，誰查處、誰錄入”的原則，及時將抽查檢查結果、查處結果歸集到企業的名下並通過國家企業信用信息公示系統予以公示。隨機抽查中發現的問題按照“誰管轄、誰負責”的原則實施後續監管，防止監管脫節。

隨機抽查可以依法利用其他政府部門作出的檢查、核查結果，並根據需要委託消費者協會、會計師事務所、律師事務所、檢驗檢測認證機構、徵信機構等第三方機構開展專業服務。縣級以上工商部門要結合本地實際，在地方政府的組織協調下，積極與有關部門開展聯合抽查，降低市場主體成本。

三、依託大數據支撐監管

充分發揮國家企業信用信息公示系統重要作用，加強大數據採集、開放、分析應用，及時掌握市場主體經營活動的規律與特徵，發現違法違規線索，提高風險預判能力，實現有效監管。

（一）建立大數據採集和開放制度

依託國家企業信用信息公示系統，加強工商業務數據信息在採集、更新、共享、使用等環節的管理。各業務部門在履職過程中，要依法、及時、準確、完整地採集相關信息。切實推進和其他政府部門信息的共享和整合。積極與水電氣公用企業、金融、快遞、徵信、電子商務平臺、第三方支付平臺等涉企信息豐富的機構，建立信息採集、共享和合作應用機制，形成工商部門信息與社會涉企信息交互融合的大數據資源。

工商部門要依法向其他政府部門主動推送、向社會有序開放有關市場監管數據，方便政府部門和社會開發利用，充分挖掘數據價值，促進協同監管和社會共治。

（二）提高大數據分析應用能力

充分發揮大數據在制定完善新型市場監管制度和政策中的作用，蒐集掌握經營者、消費者和社會公眾的反應，跟蹤監測有關制度和政策的實施效果。

有條件的工商部門可以設置市場監管大數據分析應用的專門機構，配備既懂業務又懂技術的專業人才，構建大數據監管模型，將相關市場監管數據進行匯聚整合和關聯分析，及時掌握市場主體經營活動的規律與特徵，通過綜合對比、科學篩查，預測市場監管風險，發現違法違規線索，並交由相關業務部門及時處置，提高監管的精準性、有效性。在工商登記、企業監管、網絡交易、競爭執法、消費維權等領域率先開展大數據示範應用。鼓勵購買第三方服務加強大數據監管。

（三）建立基於運用大數據條件下的指揮處置機制

建立信息共享、反應靈敏、協調有序、運轉高效的指揮處置機制。上級工商部門要加強對下級的指揮、調度，通過國家企業信用信息公示系統的“一體化協同監管平臺”完成監管風險的提示預警、違法違規線索的分發處理和突發案件的應急處置，並跟蹤督促相關風險提示的處理、線索的落實和案件的查辦。下級工商部門對上級的指揮調度要快速反應，及時完成上級指派的任務並通過“一體化協同監管平臺”進行反饋。開展大數據監管的地區應建立信息報送機制，對於發現的其他地區違法違規線索應及時報送給相應的指揮處置機關。

（四）建立統一的市場監管業務平臺

省級工商部門要加快建設“一體化協同監管平臺”。將市場主體登記、商標註冊、監管執法等相關信息歸集到市場主體名下，形成統一的監管數據庫，實現各業務部門和工商系統上下之間監管信息的互聯互用。各業務部門要打破數據分割，強化協同，充分利用各類監管信息採取提示、警示、限制等監管措施，形成信息共享、隨機抽查、風險共管的協同監管機制。總局將全國市場主體登記監管數據及時與各地交換。

四、推進社會共治

根據市場主體經營行為的廣泛性、信息的分散性、監管風險的多樣性等特點，找準監管風險防控與市場主體經營風險管理的契合點，引導市場力量、社會力量共同參與市場秩序的治理，構建多元參與的市場監管社會共治格局。

（一）推進市場主體信息共享

進一步完善國家企業信用信息公示系統功能，積極探索擴大信息公示範圍。試點將工商部門及消費者協會受理的投訴舉報信息通過公示系統向社會公示。試點開通公示系統實名投訴功能，建立公示系統實名投訴審核、處理、反饋制度。試點企業通過公示系統公示各類生産經營信息，鼓勵和引導市場主體、行業協會商會、專業服務機構等通過互聯網公示各類信息，方便社會查詢使用，推進信息共享。擴大市場主體信息在公共服務領域中的應用，鼓勵社會各方運用公示數據開發合規的衍生産品。

（二）引導市場主體強化主體責任

切實轉變理念，改變以往由政府背書的“保姆式”監管，強化市場主體的第一責任人意識。積極創造條件，通過對法定代表人、負責人、聯絡員宣傳培訓等方式引導市場主體強化主體責任意識和信用意識。鼓勵市場主體在堅持守法底線的基礎上，進一步開展信用承諾，在平臺治理、信息披露、公平競爭、消費者權益保護、知識産權保護等方面履行社會責任、遵守社會公德，主動加強自治管理、政企合作，接受社會監督。

（三）發揮市場和社會力量作用

鼓勵市場力量參與市場監管，深入挖掘市場潛力，用利益引導、市場約束倒逼市場主體提高自我管理水平，逐步淘汰失信主體。順應“互聯網+”發展趨勢，樹立“互聯網+市場監管”理念，以信息共享推行滲透市場監管理念、制度、措施。充分運用第三方機構形成的信用評價、交易記錄、投訴舉報等海量信息數據，推進市場監管與第三方機構對信用信息的共享，促進第三方機構的市場資源整合及監管部門的行政資源有效配置，加快“互聯網+”與市場監管的深度融合。

充分發揮協會的橋梁紐帶作用和聯絡市場主體眾多的優勢，支持加強行業自律。探索將行業自律信息納入到國家企業信用信息公示系統並公示。通過政府購買服務等方式，指導和支持協會宣傳市場監管的法律法規規章和創新性監管舉措。根據會員需要推送相關信息，促進監管信息的傳播和利用。積極反映會員的情況、訴求和意見建議，參與監管法規、舉措的制定和評估。與監管部門密切溝通會員守法經營情況。

五、推行風險分類監管

各級工商部門要結合本地實際情況，在掌握分析監管風險的基礎上，合理分類，配置監管資源，開展針對性監管。

（一）風險發現

風險的發現識別是開展市場監管的基礎。在構建監管新格局過程中，豐富完善監管風險發現途徑。通過隨機抽查、投訴舉報、大數據監測（包括網絡市場定向監測等）、轉辦交辦，以及社會組織、輿情監測、媒體報道、社情民意等渠道發現監管風險，努力形成線上與線下、內部與外部、主動與被動相結合的多維度的風險發現機制。

（二）風險分類

各地要因地制宜，建立風險評估指標體系，綜合考慮市場主體信用狀況、所屬行業、所在區域等情況開展監管風險動態評估，緊盯風險予以分類，有條件的地區可以對每一家市場主體進行分類，採取相應的監管措施，提高監管的精準性。風險分類情況不對外公開。

（三）風險處置

針對不同風險類別的市場主體，要採取差異化應對措施公正、審慎監管，綜合運用提醒、約談、告誡、處罰等手段，及時降低市場主體的監管風險。抽查檢查結果及行政處罰信息要依法公示。對高風險市場主體，列為監管重點，實行“雙隨機”定向抽查，增加抽查頻次，加大抽查比例，並可向相關主管部門及時了解溝通行業動態情況；對一般風險市場主體，除以不定向抽查進行監管外，主要根據投訴舉報、轉辦交辦啟動執法檢查程序，依法進行監管。對發現的違法違規行為苗頭趨勢，要及時採取防範措施。

六、加強組織實施

工商部門推進監管方式改革創新的時間緊、任務重、要求高。各地工商部門要高度重視、認真部署、積極推進、狠抓落實、強化監督。

（一）加強組織保障

各級領導要帶頭轉變監管理念，狠抓落實。建立由主要領導親自抓、分管領導具體抓、各業務條線統籌推進的工作機制，強化組織保障、機制保障、經費保障、技術保障，完善信息化技術支撐,加快全國統一的工商信息化體系建設。要通過多種途徑、多種形式宣傳工商部門事中事後監管的新方式、新舉措，鼓勵和引導全社會參與，形成良好氛圍和輿論環境。

地級市以上工商部門建立可量化的指標體系，依託“一體化協同監管平臺”，通過對隨機抽查數量比例、投訴舉報有效處理率、轉辦交辦案件辦結率、監管信息跨業務部門應用數量等具體指標的綜合分析，進行監管效果評估，不斷提升監管工作水平。

（二）加強業務培訓

圍繞監管方式改革創新，重點培訓轉變監管理念，熟悉掌握新的監管方式方法，培訓“雙隨機”執法檢查人員的抽查工作能力，培訓與其他政府部門、行業協會、新聞媒體、企業溝通協調的能力，培訓與電子商務平臺等第三方機構的合作交流能力，進一步培養互聯網思維，增強運用大數據能力，加快建設一專多能的複合型市場監管人才隊伍。

（三）強化監督檢查

加強各級工商部門落實本意見工作的監督檢查，制定任務清單，將各項工作的落實情況列入年度考核內容。工商總局建立工作核查機制，及時對各地工作落實情況進行通報。強化對“雙隨機”抽查、大數據監管等新型監管方式的過程監控和績效評價。探索引入第三方評估，實行內部考核與公眾評議、專家評價相結合，提高考評的客觀性和公信度。

工商總局
2016年9月14日