發展改革委：創業創新+創投 協同互動發展

近日，國務院印發了《國務院關於促進創業投資持續健康發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。現將《若干意見》有關起草背景和內容介紹如下：

一、《若干意見》的起草背景和起草過程

黨中央、國務院高度重視促進創業投資持續健康發展工作，明確要求擴大創業投資規模，培育和壯大創業投資和資本市場；黨的十八屆五中全會提出，要“發展天使、創業、産業投資”。李克強總理對此多次作出重要指示，強調要進一步完善對大眾創業萬眾創新的金融服務，加大直接融資支持力度，加快發展創業投資、天使投資，積極發揮國家新興産業創業投資引導基金作用，支持地方做大政府創業投資引導基金，重點支持處於“蹣跚”起步階段的創新型企業，促進技術與市場融合、創新與産業對接，孵化和培育面向未來的新興産業，推動經濟邁向中高端水平。按照黨中央、國務院的決策部署，我們會同科技部、財政部、人力資源和社會保障部、商務部、人民銀行、國資委、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、知識産權局、銀監會、證監會、保監會、外匯局等部門研究起草了《國務院關於促進創業投資持續健康發展的若干意見（送審稿）》（以下簡稱《若干意見》）。在《若干意見》起草過程中，我們多次組織召開部門和行業座談會，深入調研和廣泛聽取地方政府和行業、專家、協會的意見，還委託中國投資協會股權和創業投資專業委員會會同15個地方行業協會開展了第三方評估。可以説，《若干意見》充分凝聚了中央各有關部門、地方政府和行業等各方面共識，是堅持問題導向、“管用”的政策措施。

二、《若干意見》出臺的重要意義

近年來，圍繞深入實施創新驅動發展戰略、大力推進大眾創業萬眾創新，我國創業投資行業進入快速發展階段，過去10年創業投資資本規模以年均近20%的速度增長。截至2016年7月末，在全國創業投資備案管理系統備案的創業投資企業共1778家，備案創業投資企業總資産規模4340億元；累計投資案例1.78萬個，累計投資金額4558億元。截至2015年末，備案創業投資企業所投資企業當年提供新增就業崗位217萬個，帶動相關工業與服務業增加值比上年增長52%，被投企業繳納稅金同比增長29%。

創業投資行業的發展壯大，已成為促進科技創新成果轉化的重要資本力量，進一步發揮了創新作為引領發展第一動力的作用，對於推進供給側結構性改革、加快發展新經濟培育新動能和拉動民間投資服務實體經濟、保持經濟平穩增長、促進經濟結構轉型升級具有重要意義。但從總體上看，我國創業投資發展仍不充分，面臨著法律法規不健全、監管體制不適應、行業信用體系建設滯後、政策環境不完善以及機構投資者投資渠道狹窄、退出渠道不暢、政策協調配合不足等問題，也存在投資估值虛高、投資“泡沫化”現象以及非法集資風險隱患。

自2005年發展改革委、科技部等10部門發佈《創業投資企業管理暫行辦法》以來，經過10多年的發展，創業投資行業已經到了關鍵發展時期。《若干意見》是在對過去10年創業投資行業的發展情況進行深入系統梳理總結的基礎上，提出未來創業投資包括天使投資在內的行業發展定位，構建促進行業持續健康發展的制度和政策框架。《若干意見》的出臺對於推進供給側結構性改革，推動大眾創業萬眾創新，促進技術與市場融合、創新與産業對接，孵化和培育面向未來的新興産業，推動經濟邁向中高端水平，具有重要意義。

三、《若干意見》的主要內容

《若干意見》分為10個部分、22項任務舉措。

第一部分，明確了總體要求，包括指導思想和基本原則。堅持服務實體、構建“實體創投”投資環境，堅持專業運作、夯實“專業創投”運行基礎，堅持信用為本、創建“信用創投”發展環境，堅持社會責任、樹立“責任創投”價值理念，加快形成“創業、創新+創投”協同互動發展格局，發展一批具有國際影響力和競爭力的中國創業投資品牌，推動我國創業投資行業發展躋身世界先進水平。

第二部分至第十部分，圍繞9大領域提出20項政策措施。一是培育多元化創業投資主體，鼓勵行業骨幹企業、創業孵化器、産業（技術）創新中心、創業服務中心、保險資産管理機構等機構投資者參與創業投資，鼓勵包括天使投資人在內各類個人從事創業投資。二是拓寬創業投資資本來源，大力培育和發展合格投資者，建立股權債權等聯動機制，有序發展投貸聯動、投保聯動、投債聯動。三是加大政策扶持，完善創業投資稅收政策，建立創業投資與政府項目對接機制，研究鼓勵長期投資的政策措施，研究建立所投資企業上市解禁期與上市前投資期限長短反向挂鉤的制度安排。四是完善相關法律法規，構建符合創業投資行業特點的法制環境，完善創業投資相關管理制度，落實和完善國有創業投資管理制度，支持有需求、有條件的國有企業依法依規、按照市場化方式設立或參股創業投資企業和創業投資母基金，健全符合創業投資行業特點和發展規律的國有創業投資管理體制，完善國有創業投資企業的監督考核、激勵約束機制和股權轉讓方式。五是完善退出機制，完善全國中小企業股份轉讓系統交易機制，規範發展專業化並購基金。六是優化創業投資市場環境，實施更多的普惠性支持政策措施，營造公平競爭的發展環境，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，創新監管方式，優化監管環境、商事環境、信用環境，嚴格保護産權，加強事中事後監管，有效防範系統性區域性風險。七是推動雙向開放，堅持走開放式發展道路，通過吸引境外投資，引進國際先進經驗、技術和管理模式，提升我國創業投資企業的國際競爭力。按照對內外資一視同仁的原則，放寬外商投資準入，簡化管理流程，鼓勵外資擴大創業投資規模。鼓勵境內有實力的創業投資企業積極穩妥“走出去”。八是完善行業自律和服務體系，加快推進依法設立全國性創業投資行業協會，加強行業自律和維護良好市場秩序，健全創業投資服務體系，加大教育培訓力度，吸引更多的優秀人才從事創業投資，提高創業投資的精準度。九是加強統籌協調，完善相關機制，密切發展政策和監管政策的協同配合，建立信息共享機制。

四、《若干意見》的主要特點

一是突出重點任務。深入貫徹落實黨中央、國務院關於加快實施創新驅動戰略、大力推進大眾創業萬眾創新有關決策部署，圍繞推進供給側結構性改革，全面落實促進天使、創業、産業投資的重點改革任務。

二是堅持問題導向。積極回應稅收政策、行業監管、資金來源、退出渠道、估值虛高投資泡沫化現象嚴重、國有企業發展創投、信用環境等重點熱點問題，提出9個領域、20項、上百條既符合實際又能夠解決問題的實招、硬招、新招。

三是著眼長遠發展。立足當前、謀劃長遠，明確行業長期發展方向，堅持創業投資服務實體、堅持價值投資和長期投資、加強行業信用體系建設和強化行業社會責任，促進創業投資行業持續健康發展。

四是落實責任分工。嚴格按照黨中央、國務院明確的步驟和時限等工作要求，突出改革導向，突出務實“管用”，明確了有關部門的責任分工，確保積極有序推進各項工作。

五、《若干意見》的政策創新

第一，《若干意見》是國內第一部促進創業投資行業持續健康發展的系統性、針對性的政策文件，著力構建覆蓋創業投資企業運營中“募、投、管、退”各環節，從行業到政府部門、從行業協會組織到各類服務機構的全面、立體的政策和服務體系。

第二，《若干意見》明確了創業投資和天使投資的概念，對市場上存在的五花八門的概念和形態進行了清晰明確的界定和劃分。創業投資是指向處於創建或重建過程中的未上市成長性創業企業進行股權投資，以期所投資創業企業發育成熟或相對成熟後，主要通過股權轉讓獲取資本增值收益的投資方式。創業投資主要是機構行為。天使投資是指除被投資企業職員及其家庭成員和直系親屬以外的個人以其自有資金直接開展的創業投資活動，由此明確天使投資是個人投資行為。

第三，《若干意見》首次明確提出促進創業投資持續健康發展的基本原則和發展目標，即堅持服務實體、堅持專業運作、堅持信用為本、堅持社會責任。發展目標是促進創業投資做大做強做優，培育一批具有國際影響力和競爭力的中國創業投資品牌，推動我國創業投資行業發展躋身世界先進水平。

第四，圍繞基本原則和行業發展熱點、重點問題，提出9個領域、20項、上百條既符合實際又能夠解決問題的實招、硬招、新招。其中新招包括，一是針對服務實體原則，明確提出要進一步深化簡政放權、優化服務，創新監管方式。既要重視發揮大企業的骨幹作用，也要通過創業投資激發廣大中小企業的創造力和活力。要加強信息披露和風險揭示，引導創業投資企業建立以實體投資、價值投資和長期投資為導向的合理的投資估值機制。對不進行實業投資、從事上市公司股票交易、助推投資泡沫及其他擾亂市場秩序的創業投資企業建立清查清退制度。二是針對信用為本原則，提出建立健全創業投資企業、創業投資管理企業及其從業人員信用記錄，實現創業投資領域信用記錄“全覆蓋”。三是首次明確提出鼓勵長期投資和價值投資，研究對專注于長期投資和價值投資的創業投資企業在企業債券發行、引導基金扶持、政府項目對接、市場化退出等方面給予必要的政策支持。支持規範發展專業化並購基金。研究建立所投資企業上市解禁期與上市前投資期限長短反向挂鉤的制度安排。四是針對創投稅收政策，首次提出稅收中性、稅收公平原則，按照稅制改革方向與要求，統籌研究鼓勵創業投資企業和天使投資人投資種子期、初創期等科技型企業的稅收支持政策。五是針對市場主體建設，首次明確提出鼓勵和規範發展市場化運作專業化管理的創業投資母基金。六是在優化監管環境方面，明確提出實施更多的普惠性支持政策措施，營造公平競爭的發展環境，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，搞好服務，激發活力。堅持適度監管、差異監管和統一功能監管，創新監管方式，建立適應創業投資行業特點的寬市場準入、重事中事後監管的適度而有效的監管體制。七是在國有創投方面，明確提出落實和完善國有創業投資管理制度。健全符合創業投資行業特點和發展規律的國有創業投資管理體制，完善國有創業投資企業的監督考核、激勵約束機制和股權轉讓方式，形成鼓勵創業、寬容失敗的國有創業投資生態環境。支持具備條件的國有創業投資企業開展混合所有制改革試點，探索國有創業投資企業和創業投資管理企業核心團隊持股和跟投。探索地方政府融資平臺公司轉型升級為創業投資企業。八是在投資者保護方面，明確提出要加強投資者保護，特別是要進一步完善産權保護制度，依法保護産權和投資者合法經營、合法權益和合法財産。九是在優化商事環境方面，首次明確提出各地區、各部門不得自行出臺限制創業投資企業和創業投資管理企業市場準入和發展的有關政策。建立創業投資行業發展備案和監管備案互聯互通機制，為創業投資企業備案提供便利，便利創業投資企業的市場準入。促進創業投資行業加強品牌建設。十是在加強行業自律方面，明確提出在時機成熟時依法設立全國性創業投資行業協會，鼓勵條件具備的地區成立創業投資協會組織，搭建行業協會交流服務平臺。

此外，《若干意見》在加大政府引導和政策扶持、拓寬退出渠道、保護知識産權、擴大對外開放和積極穩妥“走出去”、健全創業投資服務體系、加強人才培養等方面也有很多政策創新。