“創投二十二條”開啟中國創業投資黃金髮展期

近日，國務院印發《國務院關於促進創業投資持續健康發展的若干意見》（國發【2016】53號，以下簡稱《若干意見》，也可稱為“創投二十二條”）。9月23日，國家發展改革委副秘書長許昆林出席媒體通氣會，對《若干意見》進行深入解讀。《若干意見》體現了黨中央、國務院對創業投資發展的高度重視，對創業投資作為推動供給側結構性改革的重要舉措和促進大眾創業萬眾創新資本引擎地位的充分肯定，為行業持續健康發展指明了方向。《若干意見》的發佈標誌著中國創業投資行業發展進入新的歷史時期。

《若干意見》對創業投資發展中的重點問題提出了十部分二十二條政策措施，亮點突出表現為以下12個方面：

第一，關於創業投資發展的基本原則和發展目標。《若干意見》首次明確提出促進創業投資持續健康發展的基本原則是堅持服務實體、堅持專業運作、堅持信用為本、堅持社會責任。創業投資要以市場為導向，充分調動民間投資和市場主體積極性，發揮市場規則作用，激發民間創新模式，防止同質化競爭。同時，提出行業發展目標是促進創業投資做大做強做優，培育一批具有國際影響力和競爭力的中國創業投資品牌，推動我國創業投資行業發展躋身世界先進水平。

第二，關於服務實體原則。《若干意見》明確提出既要重視發揮大企業的骨幹作用，也要通過創業投資激發廣大中小企業的創造力和活力。特別是針對創業投資發展過程中存在的扎堆投資Pre-IPO項目、盲目跟風投資、估值虛高助推投資泡沫、不進行實體投資而大舉進行二級市場炒作等不合理、不健康現象，《若干意見》明確提出要加強信息披露和風險揭示，引導創業投資企業建立以實體投資、價值投資和長期投資為導向的合理的投資估值機制。對不進行實業投資、從事上市公司股票交易、助推投資泡沫及其他擾亂市場秩序的創業投資企業建立清查清退制度，凈化創業投資服務實體經濟的市場環境。同時，《若干意見》也明確提出研究對專注于長期投資和價值投資的創業投資企業在企業債券發行、引導基金扶持、政府項目對接、市場化退出等方面給予必要的政策支持。支持規範發展專業化並購基金。研究建立所投資企業上市解禁期與上市前投資期限長短反向挂鉤的制度安排。

第三，關於信用為本原則。為加強創業投資行業信用體系建設，加強事中事後監管，特別是為防範打著“創業投資”旗號進行非法集資的行為，《若干意見》明確提出要建立健全創業投資企業、創業投資管理企業及其從業人員信用記錄，實現創業投資領域信用記錄“全覆蓋”。推動創業投資領域信用信息納入全國信用信息共享平臺。按照有關法律法規和政策規定實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒。

第四，明晰創業投資和天使投資的概念。當前市場存在五花八門的概念和組織形式，導致市場秩序較為混亂，政策無法聚焦。《若干意見》對創業投資和天使投資的概念做了清晰明確的界定和劃分。創業投資主要是指向處於創建或重建過程中的未上市成長性創業企業進行股權投資，以期所投資創業企業發育成熟或相對成熟後，主要通過股權轉讓獲取資本增值收益的投資方式。同時，明確提出鼓勵具有資本實力和管理經驗的個人通過依法設立一人公司從事創業投資活動。天使投資主要是個人投資行為，鋻於天使投資在本質上是少數富個人以其自有資金進行的助人成長、助人創業的股權投資行為，《若干意見》明確定義天使投資是指除被投資企業職員及其家庭成員和直系親屬以外的個人以其自有資金直接開展的創業投資活動。

第五，關於創投稅收政策。針對行業反映較為突出的公司制企業和合夥制企業稅收差異較大、投資中小高新技術企業稅收抵扣政策門檻偏高等熱點問題，《若干意見》首次明確提出堅持稅收中性、稅收公平原則，按照稅制改革方向與要求，統籌研究鼓勵創業投資企業和天使投資人投資種子期、初創期等科技型企業的稅收支持政策。目前，有關部門已經著手開展創業投資稅收政策制定工作。

第六，關於監管問題。當前，創業投資行業發展面臨監管體制不完善、監管方式不適應行業發展、多頭監管等行業反映突出問題，《若干意見》明確提出要優化監管環境，創新監管方式，實施更多的普惠性支持政策措施，營造公平競爭的發展環境，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革。堅持適度監管、差異監管和統一功能監管，建立適應創業投資行業特點的寬市場準入、重事中事後監管的適度而有效的監管體制。同時，為積極回應行業關注，《若干意見》明確提出要建立創業投資行業發展備案和監管備案互聯互通機制，為創業投資企業備案提供便利。

第七，關於國有創業投資問題。如何促進國企創投發展、發揮國企創投優勢、化解國企創投體制機制約束，《若干意見》明確提出落實和完善國有創業投資管理制度。健全符合創業投資行業特點和發展規律的國有創業投資管理體制，完善國有創業投資企業的監督考核、激勵約束機制和股權轉讓方式，形成鼓勵創業、寬容失敗的國有創業投資生態環境。首次提出支持具備條件的國有創業投資企業開展混合所有制改革試點，探索國有創業投資企業和創業投資管理企業核心團隊持股和跟投，探索地方政府融資平臺公司轉型升級為創業投資企業。

第八，針對投資者保護。創業投資從資金募集方式上屬於私募行為，加強投資者保護不僅關係到創業投資企業持續穩定的資金來源，也關係到創業投資行業的持續健康發展。在投資者保護方面，《若干意見》明確提出要加強投資者保護，特別是要進一步完善産權保護制度，依法保護産權和投資者合法經營、合法權益和合法財産。

第九，針對創業投資法律環境問題。我國創業投資發展雖然已經二十多年，但相關法律建設仍然較為滯後。2005年，經國務院批准，國家發展改革委等十部委發佈了《創業投資管理暫行辦法》，對於推動行業持續健康發展起到了積極作用。但十年來創業投資行業發展已經發生較大變化，且《辦法》法律層級也較低，亟需對《辦法》做進一步修改完善，並抓緊研究推動創業投資立法。針對上述情況，《若干意見》明確提出要進一步完善促進創業投資發展相關法律法規，研究推動相關立法工作。同時，提出在監管方面也要推動私募投資基金管理暫行條例儘快出臺，對創業投資企業實行差異化監管和行業自律。

第十，針對商事環境問題。《若干意見》明確提出各地區、各部門不得自行出臺限制創業投資企業和創業投資管理企業市場準入和發展的有關政策。同時，鋻於當前我國創業投資企業機構多而不強、同質化競爭嚴重的情況，為實現“培育一批具有國際競爭力和影響力的中國創業投資品牌”的發展目標，《若干意見》明確提出促進創業投資行業加強品牌建設。

第十一，針對市場主體建設。《若干意見》首次明確提出鼓勵和規範發展市場化運作專業化管理的創業投資母基金。近年來，隨著我國創業投資行業的快速發展，母基金也逐步發展壯大，在引領價值投資、分散投資風險等方面的作用逐步顯現。《若干意見》明確提出在風險可控、安全流動的前提下，支持中央企業、地方國有企業、保險公司、大學基金等各類機構投資者投資創業投資母基金，鼓勵創業投資引導基金注資市場化母基金，支持有需求、有條件的國有企業參股創業投資母基金等。

第十二，針對加強行業自律問題。創業投資行業發展政府部門主要職能在於創造良好的市場環境和制度環境，而行業的持續健康發展關鍵在於行業自律。《若干意見》明確提出加快推進依法設立全國性創業投資行業協會，鼓勵條件具備的地區成立創業投資協會組織，搭建行業協會交流服務平臺。

此外，《若干意見》在加大政府引導和政策扶持、拓寬退出渠道、保護知識産權、擴大對外開放和積極穩妥“走出去”、健全創業投資服務體系、加強人才培養等方面也有很多政策創新。

創業投資既不同於傳統的金融資本，也不同於傳統的産業資本，而是一種融資+融智相結合，實現技術、資本、人才、管理等創新要素與創業企業有效結合的新型業態，完善創投發展政策環境需要多個部門共同努力。國家發展改革委高度重視《若干意見》文件起草工作，科技部等16個其他國務院有關部門也給予了大力支持和積極配合，文件高度凝聚共識。為確保各項政策切實落實到位，《若干意見》明確提出要加強政策頂層設計和統籌協調。國家發展改革委會同有關部門加強促進創業投資發展的政策協調，建立部門之間、部門與地方之間政策協調聯動機制，加強創業投資行業發展政策和監管政策的協同配合，增強政策針對性、連續性、協同性。下一步，國家發展改革委將積極會同有關部門加強政策協調，推動相關政策落地實施。