上海：“從一而終”保護土壤環境

上海市對經營性用地和工業用地實行全生命週期管理——
“從一而終”保護土壤環境

上海市環境保護局和上海市規劃和國土資源管理局日前制定並實施《上海市經營性用地和工業用地全生命週期管理土壤環境保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。

“誰污染、誰治理，誰使用、誰負責”，按照《辦法》規定，上海市經營性用地和工業用地要以“全生命週期管理，按階段監管落實”的原則，在土地儲備、出讓、收回、續期前等階段，土地使用權人（含土地儲備機構）應組織完成土壤環境調查評估，並向環保部門申請。經認定存在污染並且需要治理修復的，應承擔土壤環境修復的責任和費用，使之達到環保要求。

探索“全生命週期”之路

早在2014年，上海就開始對工業用地施行“全生命週期”管理。

上海市規劃國土資源局當時要求，要將新增供應的工業用地産業項目類、工業用地標準廠房類、研發總部産業項目類、研發總部通用類均納入全生命週期管理，將項目建設投入、産出、節能、環保、就業等要素納入合同管理，以實現土地利用管理系統化、精細化、動態化，促進城市可持續發展。

比如，其中的“土地受讓人按開工、竣工、投産等時間決定繳納履約保證金”，業內人士分析認為，此項規定可以更好地督促受讓人儘早開發建設，促進項目投産落地，提高土地資源利用效率。

上海當時還建立了工業用地利用績效評估制度，分別在達産階段、達産後第3年以及今後每3年、出讓年期到期前1年等階段，對企業的土地利用績效等履約情況進行評估，其結果將直接決定企業是否能繼續使用土地。值得關注的是，在對工業用地進行“全生命週期”管理之際，上海就提出了“誰污染、誰付費”的原則，要求工業用地使用權轉讓、收回之前和定期評估階段，須進行土壤地下水地質環境質量檢測，造成環境污染的要負責修復。

在對工業用地實施全生命週期管理的一年後，上海發佈《關於加強本市經營性用地出讓管理的若干規定(試行)》。

根據《規定》，商業、辦公、商品住宅等經營性用地也實行全生命週期管理，將項目建設、功能實現、運營管理、節能環保等經濟、社會、環境各要素納入合同管理，實現土地利用管理系統化、精細化、動態化。

比如，《規定》指出，出讓人應根據控制性詳細規劃，確定出讓地塊的土地用途、混合用地建築量比例、容積率、建築限高、住宅套數、公共空間等基礎出讓條件，如明確社會停車場、社區公共服務設施、物業用房等公建配套設施建設要求。

這一《規定》也引入了“誰污染、誰治理”的原則並強調，土地出讓後，在使用過程中發生污染的，應承擔土壤和地下水地質環境調查、評估及修復的相關費用。

今年，新的管理辦法出臺後，歷經3年探索，上海環保、規土兩個部門齊抓共管，真正實現了工業用地和經營性用地全覆蓋、全要素、全過程的全生命週期管理。

上海市規土局相關負責人表示，目前，上海土地資源極度緊缺。對土地實施全生命週期管理，有利於從源頭治理土壤環境，提高土地利用效率，促使各類企業重視土地資源，促進城市優秀建築的誕生、保護和延續，提升城市整體建設品質和服務管理功能。

環保、規土齊抓共管

全生命週期管理土壤環境，就是以提高土地利用質量和效益為目的，以土地出讓合同為平臺，對項目在用地期限內的利用狀況實施全過程動態評估和監管。

上海此次出臺管理辦法，整合環保局、規劃和國土資源管理局兩個職能部門共同負責。《辦法》規定，上海市環保局負責制定和完善經營性用地和工業用地全生命週期管理土壤環境保護管理制度和標準規範，加強場地環境評審專家庫管理，以及土壤環境調查評估、治理修復等從業單位管理。

新《辦法》將對土地儲備、續期與收回進行分類管理。比如，《辦法》指出，對需儲備的經營性用地和工業用地，原土地使用權人應組織開展土壤環境調查評估，並將調查評估材料報送所在地區（縣）環保局，經環保部門認定存在污染並需治理修復的，土地使用權人應組織實施修復並達到環保要求。原土地使用權人可以與土地儲備機構協商確定由土地儲備機構負責落實土壤環境調查評估與治理修復工作，並在收儲補償協議中明確相關責任義務，相關費用在收儲補償款中扣除。收儲補償協議約定由土地儲備機構負責開展土壤環境調查評估與治理修復工作的，相關費用可納入土地儲備成本。

此外，《辦法》還要求環保部門應加強土壤環境日常巡查，強化工業企業環境監管，防止土壤污染。而土地儲備、出讓、收回、續期等環節的土壤環境調查評估和治理修復工作成果可以作為建設項目環境影響的評價依據之一。

建設動態監測網絡

土地使用是一個動態的過程，要想在全生命週期管理中，清晰地掌握土地使用以及土壤環境的狀況，就要有一個動態監測網絡，實時抓取相關數據。

記者了解到，目前，上海土壤環境監測網絡現已初步形成，並在完善之中。整個上海被劃分為近7000個面積1平方公里的網格，每個網格內都設有1個監測點，定期給土壤“體檢”。

其中，土壤污染防治成為生態環境監測的重點。目前，上海市土壤環境監測網已覆蓋全市各種土地類型。監測指標主要包括54項無機指標，並計劃增加多環芳烴、有機氯農藥等有機指標，並按4年一次的頻率，實施覆蓋全市的監測工作。

上海地質調查研究院有關負責人介紹，覆蓋上海全市範圍的地下水環境監測網也計劃于2018年建成，以便對淺層地下水質狀況進行長期監控，為生態環保乃至城市安全保駕護航。

上海市規土局有關負責人表示，他們將和上海市環保局、上海市農委等部門密切合作，整合健全全市土壤、地下水環境監測網，形成全市“統一監測網絡、統一規範標準、統一信息共享平臺、統一實施政策體系”。此外，為加強土壤環境保護，上海市還將建立土壤和地下水環境質量檔案，土壤和地下水的環境質量指標，也將納入耕地保護內容。

上海市政協委員崔海靈表示，環境監測體系已搭好框架，這對摸清環保“家底”很有幫助，接下來要著重加強對監測數據的分析，“通過對數據的科學研究，了解問題所在，有利於尋找解決問題的辦法”。（記者 李治國）